II SA/Wr 723/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 marca 2011 r. sprawy ze skargi H.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki I. uchyla postanowienie I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] zm./ po rozpatrzeniu zażalenia I.Sz. i H.W. na postanowienie Burmistrza Miasta N.R. z dnia [...] r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji Burmistrza Miasta N.R. Nr [...] dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Przebudowa jednorodzinnego domu mieszkalnego przewidzianego do realizacji na terenie działki nr 44/1, 44/3 i 41/13, położonych przy ul. [...] w N.R." - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy w/w postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Przepis art. 113 § 1 k.p.a. nie ogranicza przedmiotu sprostowania do niektórych składników decyzji, a w szczególności nie zastrzega, że przedmiotem sprostowania może być jedynie rozstrzygnięcie (osnowa), zawarte w decyzji. Możliwe jest zatem sprostowanie okoliczności zaistniałych zarówno w sentencji, jak i uzasadnieniu decyzji bowiem dopiero łącznie te elementy stanowią decyzję. Ponadto organ wskazał, że ustawodawca nie daje ustawowej definicji pojęć zawartych w art. 113 § 1 k.p.a. Stosując ten przepis należy mieć zatem na względzie potoczne znaczenie tych pojęć. W orzecznictwie sądowym przyjęto następujące znaczenia tych pojęć: błąd pisarski - to widoczne wbrew zamierzeniu władzy niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia, widoczne, nie zamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów; inne oczywiste omyłki, to omyłki stojące na równi z błędami pisarskimi, polegające na tym, że w decyzji wyrażono coś, co widocznie jest niezgodne z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez władze, a zostało wypowiedziane przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słowa. Oczywistość błędu w rozumieniu analizowanego przepisu winna wynikać bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, z treścią wniosku. Sprostowanie nie może prowadzić do zmiany merytorycznej orzeczenia. W tej formie nie jest możliwe tego rodzaju ingerowanie w treść aktu administracyjnego, które co do zasady mogłoby się przyczynić do zmiany rozstrzygnięcia w sposób odbiegający od zawartego w akcie. Przedmiotem sprostowania nie mogą być mylne ustalenia faktyczne organu administracji lub mylne zastosowanie przepisu prawnego. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie wykroczył poza dopuszczalną treść art. 113 § 1 k.p.a., bowiem przedmiotem sprostowania objęto okoliczność, która w istocie nie wpływa na zmianę rozstrzygnięcia, czy też odbiega od rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Treść postanowienia organu pierwszej instancji pozwalała przyjąć, że organ wydając postanowienie na uwadze miał okoliczność, że postępowanie dotyczyło przebudowy jak i rozbudowy. Wskazuje na to treść wniosku inwestora, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a przede wszystkim pozostałe ustalenia decyzji. We wniosku z dnia 29 października 2007 r. inwestor wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na przebudowie domu jednorodzinnego (rozbudowa pozioma i nadbudowa) wraz z uzupełnieniem zagospodarowania terenu; pergola i oczko wodne. Wniosek inwestora został również uwzględniony w rozstrzygnięciu decyzji z dnia [...] r. Nr [...]. Organ ustalił, że po dokonaniu przebudowy parametry techniczne budynku ulegną zwiększeniu. Dotyczy to tak powierzchni zabudowy, jej kubatury oraz wysokości budynku po przebudowie. W ocenie Kolegium oznacza to, że stosowany w decyzji zwrot "przebudowa", choć nie ściśle, bliższy jest znaczeniu definicji ustawowej słowa "budowa", użytej w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) niż znaczeniu innej definicji ustawowej słowa "przebudowa". W myśl art. 3 pkt 7a przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W tej sytuacji, w ocenie składu orzekającego sprostowanie decyzji poprzez zastąpienie słowa "przebudowa" słowami "przebudowa i rozbudowa" miało na celu uściślenie błędnie stosowanego nazewnictwa. Innymi słowy sprostowano błąd pisarski polegający na niewłaściwym użyciu wyrazu wbrew zamierzeniu organu pierwszej instancji. Mając na uwadze, że stwierdzona omyłka ma charakter oczywistego błędu pisarskiego, a błąd nie miał charakteru istotnego i nie doprowadził do zmiany decyzji Kolegium orzekło jak na wstępie. W skardze na powyższe postanowienie H.W. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie i nierozpatrzenie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; 2. rażące naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób pozostający w sprzeczności z obowiązującymi zasadami uwzględniający interes obywateli, budzący zaufanie do organów państwa i wnikliwy; 3. wadliwe zastosowanie art. 113 § 1 k.p.a. poprzez tożsame użycie znaczenia słów "przebudowa", "rozbudowa", "nadbudowa" w pojęciu potocznym. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podniósł ponadto, że nie zgadza się z zaskarżonym postanowieniem, ponieważ zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 oraz art. 40 § 1 k.p.a. z uwagi na niewłaściwe doręczenie stronom postanowienia z dnia 6 października 2010 r.. Doręczona przesyłka była zaadresowana w jednej kopercie z jednym egzemplarzem postanowienia dla dwóch stron, co stanowi brak podstaw do stwierdzenia, że strony zostały poinformowane. Adresat kwitujący odbiór przesyłki może jedynie umożliwić drugiemu adresatowi zapoznanie się z treścią postanowienia. Nie jest to równoznaczne z doręczeniem pisma i rozpoczęciem biegu terminu administracyjnego, czy jak w odniesieniu do postanowienia biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego. Pogląd jakoby doręczenie postanowienia jednemu ze współmałżonków wywierało taki sam skutek jakoby doręczono go obojgu, należy uznać za błędny, bo nie znajdujący uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Zdaniem skarżącego SKO powinno wydać postanowienia a następnie prawidłowo doręczyć je stronom, czego nie uczyniono. Skarżący nie zgodził się także z uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia, ponieważ dokonana przez Kolegium analiza jak również interpretacja wydanego postanowienia odnośnie oczywistej omyłki pisarskiej jest nadinterpretacją. Uczestnicząca w rozprawie administracyjnej w dniu 12 grudnia 2007 r. I.P., wnioskodawczyni, sprostowała treść złożonego wniosku z dnia 30 października 2007 r. w przedmiocie użytego słowa: "... i nadbudowy", wyjaśniając, że zostało ono mylnie zapisane we wniosku przez projektanta, ponieważ planowana inwestycja nie przewiduje nadbudowy, lecz zmianę konstrukcji dachu, zamurowanie okna od strony budynku nr 16, wymianę pokrycia dachu budynku z eternitu na inne bezpieczne pokrycie, przebudowę wejścia frontowego oraz przebudowę tarasu - werandy z wyjściem ogrodowym. Ponadto wyjaśniła, że realizacja inwestycji przewidziana jest na działkach nr 44/1 i 44/3. Wyjaśnienie to zawarte jest w uzasadnieniu do decyzji z dnia 6 czerwca 2008 r. Nr 24/2008 Burmistrza Miasta o warunkach zabudowy pod nazwą przebudowa domu, tak więc nie może być mowy o oczywistej omyłce pisarskiej, gdyż dopisanie słowa pod nazwą "rozbudowa" nie jest tożsame z wyrażeniem użytym w decyzji jako "przebudowa". Dowodem na to jest uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2009 r. (sygn. akt IISAWr 482/09, s. 11, 12 w uzasadnieniu wyroku). Nadto skarżący zwrócił uwagę, że wyrażenie "rozbudowa" nie jest pojęciem tożsamym z wyrażeniem "przebudowa", gdy zaś definicje legalne tych wyrażeń zawarte zostały w art. 3 pkt. 6 i 7 Prawa budowlanego. Zastosowanie przepisu art. 113 § 1 k.p.a. jest, zdaniem strony, nadinterpretacją, nadużyciem, gdyż nie można potocznie przyjąć znaczenia tych słów jako tożsame, a samo dodanie słowa "rozbudowa" w uzasadnieniu przewyższa sentencję samej decyzji Burmistrza N.R.. Ponadto skarżący zarzucił, że Kolegium Odwoławcze niezbyt wnikliwie rozpatrzyło jego zażalenie z dnia 22 lipca 2010 r., gdyż wskazywał w uzasadnieniu szczegółowo o istniejących nieprawidłowościach odnośnie obowiązujących przepisów Ministra Infrastruktury, czego Kolegium w ogóle nie brało pod uwagę. Informował również o wyroku Sądu Apelacyjnego we W. z dnia 17 grudnia 2009 r., jak również o toczącym się postępowaniu naprawczym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. odnośnie nieprawidłowości wynikającej z nieprzepisowej odległości budynku mieszkalnego na sąsiadujących ze sobą działkach. Ponadto interpretacja SKO jest odmienna od wyroku Sądu z dnia 17 grudnia 2009 r. odnośnie tych samych użytych słów, z tą różnicą że przebudowa była użyta w decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy, a przebudowa i rozbudowa były użyte w decyzji Starosty Powiatowego w K. w wydanym pozwoleniu na budowę, co Sąd uznał za niedopuszczalne ingerowanie w treść wydanej decyzji Burmistrza N.R., a SKO w W. próbuje akceptować rzekomą oczywistą omyłkę pisarską na wniosek inwestora, pomimo toczącego się postępowania naprawczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W literaturze przedmiotu przyjęto, że artykuł 113 § 1 oraz art. 111 § 1 k.p.a. dopuszczają możliwość sprostowania decyzji. Przedmiotem sprostowania według pierwszego z tych przepisów mogą być błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki, zawarte w wydanych przez organy administracyjne decyzjach. Dokonywanie tych czynności jest możliwe zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. Możliwość sprostowania błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek nie jest ponadto ograniczona jakimkolwiek terminem, co oznacza możliwość zgłoszenia takiego żądania w dowolnym czasie. Zakresem sprostowania objęta jest cała decyzja, a więc wszystkie jej elementy, poczynając od rozstrzygnięcia, a kończąc np. na innych elementach decyzji wymaganych przez przepisy ustaw szczególnych. Artykuł 111 § 1 k.p.a. obejmuje natomiast sprostowanie pouczenia o prawie odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego. Czynność ta dokonywana jest wyłącznie na wniosek strony złożony w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Obowiązują tutaj takie same zasady jak przy uzupełnieniu decyzji, odmienna jest tylko forma tego sprostowania. Ustawodawca, wprowadzając w art. 113 pojęcie "błędów pisarskich i rachunkowych" oraz innych "oczywistych pomyłek", nie daje jednak ustawowej definicji tych pojęć, w związku z czym, stosując ten przepis, należy mieć na uwadze potoczne znaczenie tych pojęć, a więc takie, jakie jest stosowane w życiu codziennym (wyr. NSA z dnia 13 marca 1998 r., LSA/Lu 1091/96, LEX nr 33532). Pojęcie "błąd" w powszechnym tego słowa znaczeniu to "niezgodność z obowiązującymi regułami pisania, liczenia, wymowy itp.; odstępstwo od normy; pomyłka" (Słownik języka polskiego..., t. I, s. 167). Szczególnego rodzaju błędami występującymi w decyzjach administracyjnych oraz innych dokumentach są więc błędy ortograficzne, gramatyczne, zecerskie, jak również błędy "maszynowe", a więc błędy powstałe "przy przepisywaniu tekstu na maszynie, polegające najczęściej na zmianie lub przestawieniu litery" (tamże, s. 167). W odniesieniu do tych ostatnich współcześnie mówi się raczej o błędach komputerowych, bowiem komputery skutecznie wyparły w administracji tradycyjne maszyny do pisania. W takim znaczeniu, oprócz k.p.a., pojęcia te używane są w wielu innych aktach prawnych, np. w art. 2fi ustawy z dnia 29 września 1986 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 161, poz. 1688 z późn. zm.), w art. 49 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694 z późn. zm.) czy w art. 156 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy jednak zaznaczyć, że w omawianych ustawach również pojęć tych nie zdefiniowano, omawiane przepisy szczególne stanowią jedynie, że właściwe organy mogą prostować "oczywiste błędy pisarskie", "niedokładności", "błędy pisarskie, rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki". W tej ostatniej ustawie określone zostały także zasady prostowania tych błędów, co następuje poprzez zamieszczenie "wzmianki na oryginale wyroku, a na żądanie stron także na udzielonych im odpisach. Zatem wobec braku ustawowego zdefiniowania omawianych tutaj pojęć, ciężar określenia ich obszaru znaczeniowego spoczywa na doktrynie oraz orzecznictwie sądowym. W literaturze powszechnie wykorzystuje się określenie tych pojęć zaproponowane przez NTA w wyroku z dnia 13 stycznia 1932 r., L. Rej. 8534/30 (cyt. przez J. Pokrzywnickiego, Postępowanie administracyjne..., s. 40-41). Błąd pisarski zatem, to "widoczne wbrew zamierzeniu władzy niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia albo widoczne niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów itp.". Z kolei "błąd rachunkowy oznacza omyłkę w wykonaniu działania matematycznego, np. dodawania lub dzielenia", a inna oczywista omyłka to "co do istoty swojej stojące na równi z błędami pisarskimi lub rachunkowymi, a zatem tylko omyłki polegające na tym, że w decyzji wyrażono coś, co widocznie jest niezgodne z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez władzę, a zostało wypowiedziane tylko przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słów itp." (J. Pokrzywnicki, tamże, s. 40-41). Wydaje się więc, że zaproponowane już dawno propozycje ujmowania tych pojęć nie odbiegają od współczesnego ich rozumienia. Do tej kategorii błędów zaliczać więc można podanie np. niewłaściwej daty w decyzji, w której podany rok wydania oznaczony jest liczbą pięciocyfrową. Innym spotykanym uchybieniem jest wpisywanie niewłaściwej daty, a zwłaszcza oznaczenia roku w tej dacie, wskutek przyzwyczajenia, które występuje zwykle w pierwszych dniach nowego roku, bowiem w tym wypadku odruchowo wpisywany jest jeszcze rok poprzedni. Sprostowanie dotyczyć może błędu ortograficznego, przestawienia liter, zamiany wyrazów, zgodnie z regułami języka polskiego. Oczywistość omyłki można zatem stwierdzić, porównując tekst decyzji z tekstem niektórych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W tym trybie dokonuje się zazwyczaj sprostowania błędów w aktach stanu cywilnego (A. Czajkowska, E. Pachniewska, Prawo o aktach stanu..., s. 54-55). Takiemu sprostowaniu nie podlegają wady (błędy i omyłki) istotne (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 512). W tej formie nie jest zatem możliwe takie ingerowanie w treść decyzji administracyjnej, które - co do zasady - mogłoby przyczynić się do zmiany jej rozstrzygnięcia merytorycznego w sposób odmienny niż wskazany wyżej. W szczególności chodzi o takie zmiany, które miałyby wpływ na zakres lub rodzaj przyznanych stronie uprawnień. Innymi słowy sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji czy ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób odmienny od pierwotnego (wyr. NSA z dnia 4 maja 1988 r., III SA 1466/87, OSP 1990, z. 11-12, poz. 398 z aprobującą glosą W. Tarasa). Nie mogą także podlegać sprostowaniu w trybie przewidzianym w art. 113 § 1 k.p.a. błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia obowiązującego prawa, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Niedopuszczalne jest również obejmowanie instytucją sprostowania omyłek popełnionych przez organ administracji publicznej w określeniu okoliczności mogących rzutować na ocenę legalności decyzji kończącej konkretne postępowanie zwłaszcza, gdy omyłki te powodują sprzeczność pomiędzy sentencją a uzasadnieniem decyzji (wyr. NSA z dnia 20 lutego 2001 r" IV SA 2746/98, ONSA 2002, nr 2, poz. 77). W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24.11.2009r. sygn. II SA/Wa 1032/09 przyjęto, że pojęcie "innej oczywistej omyłki" z art. 113 k.p.a. powinno być rozumiane ściśle, w sposób zawężający. Przedmiotem sprostowania nie mogą być mylne ustalenia faktyczne organu administracji lub mylne zastosowanie przepisu prawnego (opubl. Legalis) Podobną interpretacje prawną przepisu art. 113 § 1 k.p.a. zawarto w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.07.2010r. sygn. I OSK 323/10 (opubl. Lex nr 595344), którą Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przenosząc przedstawione rozważania prawne na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że niedopuszczalne było dokonanie zmiany treści decyzji Burmistrza Miasta N.R. z dnia [...]r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie jednorodzinnego domu mieszkalnego w trybie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej po myśli art. 113 § 1 k.p.a. poprzez wpisanie w nazwie inwestycji w miejsce wyrazu "przebudowa" wyrazów "przebudowa i rozbudowa". Przywołany przepis nie pozwala na w rzeczywistości istotną zmianę merytorycznej treści decyzji ustalającej warunki zabudowy i określającej zakres uprawnień stron, które wiążą także organy administracji architektoniczno-budowlanej. Jest przy tym oczywiste, że pojęcie "rozbudowa" nie jest tożsama z pojęciem "przebudowa", a wynika to z treści przepisów zawartych w art. 3 pkt 6, 7 i 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z 2006r. z późn. zm.), a także z bogatego w tym względzie orzecznictwa sądowego (por. Prawo budowlane pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2007r. s. 26 i n.). Zagadnienie to zostało także omówione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17.12.2009r. sygn. II SA/Wr 482/09, który odnosił się do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wspomnianej (tej samej) inwestycji. Z tych też względów skarżone postanowienia organów obu instancji naruszyły w sposób istotny przepisy postępowania (art. 113 § 1 k.p.a.) co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy także podkreślić trafność zarzutu skargi odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 40 § 1 i 3 k.p.a., które nakazują doręczenie pisma odrębnie każdej stronie, chyba że strony wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism. W tej sytuacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak na wstępie. H.B.25.03.2011r.