II SA/Bk 813/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. sprawy ze skargi S. P. nr [...] w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] września 2010 r., znak [...], ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie przyłącza drenażu oraz odcinka kanalizacji sanitarnej na częściach działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w Z. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Zastępca Burmistrza miasta Z. zwrócił się z wnioskiem do Burmistrza Miasta Z. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie: - przyłącza drenażu – kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe istniejącego na terenie Szkoły podstawowej nr [...] w Z. drenażu budynku i boisk szkolnych oraz odprowadzających wody opadowe i powierzchniowe z nawierzchni utwardzonych i budynku szkoły, - odcinka sieci sanitarnej odprowadzającej ścieki komunalne z istniejącej kanalizacji sanitarnej z budynku Szkoły Podstawowej nr [...] oraz budynków jednorodzinnych przy ul. S. na częściach działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w Z. Burmistrz Miasta Z. przesłał właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, na których miała zostać zlokalizowana powyższa inwestycja, zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 23 czerwca 2010 r. Następnie pismem z dnia 10 września 2010 r. zawiadomił ww. podmioty o możliwości zapoznania się z materiałami zebranymi w prowadzonym postępowaniu. W wyniku tak przeprowadzonego postępowania Burmistrz Miasta Z. w dniu [...] września 2010 r. wydał decyzję znak [...], ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie przyłącza drenażu oraz odcinka kanalizacji sanitarnej na częściach działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w Z. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożyły: A. M., E. M. oraz A. Ś. W odwołaniu podniosły, że nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wskazanej w decyzji inwestycji. W ocenie odwołujących się zaskarżona decyzja zwiera wiele niejasności, zaś wydanie decyzji przez organ w swojej własnej sprawie rodzi podejrzenie co do jego obiektywizmu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję oraz umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może być wszczęte na wniosek zainteresowanego inwestora. Przedmiotowa sprawa dotyczy inwestycji gminnej, stąd też w ocenie organu, stosownie do art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Burmistrz Miasta podlega wyłączeniu od jej załatwienia z mocy prawa. Wyłączenie burmistrza miasta ma ten skutek, ze cały urząd jest niezdolny do wydania w sprawie decyzji. Zatem Burmistrz Miasta Z. winien był wystąpić do Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. z wnioskiem o wyznaczenie organu innej gminy do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i wydania decyzji. Skoro tego nie uczynił i wydal decyzję, obligowało to organ odwoławczy do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, Szkoła Podstawowa nr [...] w Z. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." poprzez błędną interpretację. Skarżąca wskazała, że art. 24 ust. 1 k.p.a. dotyczy pracownika organu, zaś burmistrz jest organem administracji, a nie pracownikiem organu. Składając wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, burmistrz reprezentuje gminę, która jest w sprawie podmiotem zainteresowanym (a nie jest nim sam burmistrz.). W celu poparcia swego stanowiska Skarżąca przywołała wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt OSK 460/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 maja 2010r, sygn. akt. II SA/Ke 185/10. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wskazał, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie burmistrz, wójt, prezydent miasta na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. podlega wyłączeniu z rozpatrywanej sprawy, gdzie wnioskodawcą w sprawie wymagającej władczego rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego jest ta gmina. Wynika to z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, która ukształtowała orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. SKO podkreśliło, że Burmistrz jest pracownikiem organu, gdyż pozostaje z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawuje funkcje organu wykonawczego i przedstawiciela miasta. Swoje stanowisko organ oparł o liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Oznacza to, że sąd nie ogranicza się do zbadania zasadności zarzutów, lecz kontroluje, czy przy wydawaniu decyzji nie doszło do innego naruszenia prawa. Oddalając skargę w sprawie niniejszej Sąd miał na względzie przede wszystkim brak legitymacji procesowej Skarżącej – Szkoły Podstawowej Nr [...] w Z. w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi, że "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny...". Istotą interesu prawnego jest wykazanie przez podmiot składający skargę, że dana decyzja narusza sferę indywidualnych praw podmiotu, wynikających z konkretnego przepisu prawa materialnego. Skarżąca nie posiada interesu prawnego, bowiem nie jest właścicielem działki nr 554, która ma być podłączona do kanalizacji deszczowej i sieci sanitarnej. Właścicielem tej działki jest Gmina Z., co bezspornie wynika z ewidencji gruntów. Skarżąca posiada natomiast interes faktyczny w dokonaniu przyłączy, zaś ten element nie mieści się w sferze przyznania legitymacji procesowej w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. Co więcej szkoła publiczna (zatem Skarżąca) nie ma osobowości prawnej, posiada ją jednostka samorządu terytorialnego prowadząca szkołę publiczną (tu: Gmina Z., art. 5 ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty, tj. Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572). Burmistrz Z. również nie posiada legitymacji skargowej do wniesienia skargi na decyzję SKO w sprawie, w której ten Burmistrz orzekał w I instancji (orzecznictwo sądowe liczne i jednolite w tej kwestii, vide: postanowienie WSA z 28.09.2009 r. – IISA/Ol 799/09; postanowienie WSA w Warszawie z 28.09.2009 r. 0 VII SA/Wa 1052/09, postanowienie NSA W-wa z 25.11.2009 r. – IOSK 1551/09; wyrok WSA w Krakowie z 23.07.2010 r. – IISA/Kr 678/10. Skoro niemożliwe jest wniesienie skargi przez organ wydający decyzję I instancji, to tym bardziej takiej legitymacji nie posiada Dyrektor Szkoły Podstawowej, którą zarządza terenowy organ samorządowy. Sąd ocenił interes prawny Skarżącej, tj. rozważył tę kwestię merytorycznie, a dochodząc do wniosku, iż Skarżąca nie posiada interesu prawnego (jedynie faktyczny, gdyż jest zainteresowana zrealizowaniu inwestycji) skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jednakowoż działając w obrębie art. 134 p.p.s.a. Sąd dostrzega naruszenie przepisów prawa w zaskarżonej decyzji sprowadzające się do błędnego jej uzasadnienia prawnego (art. 107 § 3 kpa). Podnosząc ten aspekt z urzędu w ocenie Sądu uchylenie decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...].09.2010 r. powinno nastąpić z powodu naruszenia art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten stanowi, że wszczęcie postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak też wydanie postanowień i decyzji w takim postępowaniu wymaga zawiadomienia stron w trybie obwieszczenia. Jest to wymóg konieczny, od którego ustawodawca nie przewidział odstępstwa nawet wówczas, gdy właściciele, użytkownicy wieczyści i inwestorzy zostali osobiście powiadomieni o toczącym się postępowaniu. Burmistrz Miasta Z. zaniechał tej procedury, co stanowiło istotne uchybienie wydanej decyzji, a czego nie dostrzegł organ II instancji. Natomiast Sąd nie podziela stanowiska SKO, iż decyzję organu I instancji należało uchylić i umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne z powodu naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 kpa dlatego, że Burmistrz był zarówno wnioskodawcą inwestycji, jej wykonawcą, a jednocześnie wydał decyzję o lokalizacji inwestycji gminnej (celu publicznego). Na ten temat (jak słusznie zauważa organ) istnieje orzecznictwo sądowoadministracyjne, wyrażające pogląd, że organy samorządu terytorialnego podlegają wyłączeniu od wydania decyzji w przedmiocie, w którym są inwestorami (dotyczyło to m.in. inwestycji gminnych). Jednakże w ostatnim okresie linia orzecznicza uległa zmianie. Brak jest wyraźnej normy prawnej wyłączającej wójta, burmistrza, prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną. Obowiązek taki nie wynika z art. 24 § 1 ust. 1 i ust. 4 kpa. Art. 24 § 1 ust. 1 kpa stanowi o wyłączeniu pracownika organu, a nie organu administracji. Wyłączenie organu administracji jest przedmiotem regulacji art. 25 § 1 kpa, jednakże nie dotyczy on orzekania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla której inwestorem jest gmina. Art. 24 § 1 ust. 4 kpa również nie znajduje wprost zastosowania, gdyż wójt, burmistrz, prezydent miasta nie jest przedstawicielem ustawowym gminy. Nie można, bowiem stawiać znaku równości pomiędzy instytucją przedstawicielstwa strony i pełnieniem funkcji wykonawczych gminy i tym samym zakładać, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest zawsze, z mocy prawa, jej przedstawicielem. Art. 24 § 1 ust. 1 i 4 k.p.a. stwarza, jedynie, domniemanie wyłączenia organu wykonawczego gminy w sprawach, w których jego gmina jest stroną postępowania administracyjnego. Tymczasem gmina jest tworem o szczególnej pozycji ustrojowej, z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Czym innym jest uprawnienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Fakt, że te dwie role gminy są rozdzielne nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Więcej, stosownie do woli ustawodawcy, zobowiązującego gminy w przepisach prawa materialnego do rozstrzygania spraw indywidualnych oraz wyposażającego gminy w mienie komunalne, którym gmina ma racjonalnie gospodarować (zob. przepisy rozdz. V ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – tekst jedn.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), gminy winne te dwie funkcje realizować jednocześnie, również w odniesieniu do własnego majątku. Ustawodawca nie wprowadza w tej mierze zakazu. To oznacza, że wójt, burmistrz ( prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. I dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie w jakim wójt, burmistrz (prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. W tym sensie zaakceptować należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. (OPS 1/03), w której Sąd ten najzupełniej zasadnie wychodzi z założenia, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których to postępowaniach nie ma ona legitymacji procesowej, nie wyłączając, czego już NSA w przedmiotowej uchwale expressis verbis nie zawarł, możliwości orzekania przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawach jej dotyczących. Taki też pogląd znaleźć można w literaturze przedmiotu (zob. T. Woś, Glosa do przywołanej wyżej uchwały NSA z 19 maja 2003 r., "Samorząd terytorialny" nr 12, s. 70 i in.). Powyższe stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 1.04.2009 r. sygn. akt II OSK 460/08. Nie jest to pogląd odosobniony. Jest, bowiem prezentowany w innych wyrokach sądów administracyjnych: WSA w Kielcach z dnia 29.12.2009 i z 19.05.2010 r. – sygn. akt II SA/ Ke 643/09 i II SA/ Ke 185/10. Należy zaznaczyć, że kwestia zasadności wyłączenia organu samorządu terytorialnego od orzekania w sprawie w sytuacji, gdy wnioskodawcą inwestycji celu publicznego jest jednostka samorządowa, pojawiła się na szerszą skalę w sprawach dotyczących lokalizacji dróg publicznych (ustawa z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw – Dz. U. z 2008 r. nr 154, poz. 958). Naczelny Sąd Administracyjny zajmuje tu jednoznaczne stanowisko wyrażające się w tym, że wykonywanie zadań publicznych jest zaspokojeniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonanie zadań własnych gminy należy postrzegać rolę inwestora, a nie interesu prawnego inwestora. Jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych, organu orzekającego, z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa. (vide: wyroki NSA: z dnia 30.03.2010 r. – II OSK 88/10; z dnia 22.06.2010 r. – II OSK 503/10; z dnia 17.11.2010 r. – II OSK 1873/10). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, analogiczny pogląd należy zastosować, jeżeli chodzi o realizację każdej inwestycji celu publicznego (niekoniecznie dotyczącej budowy dróg). W stanie faktycznym tej sprawy inwestycja celu publicznego miała polegać na budowie kanalizacji deszczowej i sieci sanitarnej, jako inwestycja gminna z wniosku Burmistrza Z. Wniosek został złożony w oparciu o art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Żaden przepis tej ustawy nie wyłączył od wydania decyzji organu wykonawczego gminy. Nie było, zatem, podstaw, by stosować wyłączenie, na zasadzie domniemania, w oparciu o treść art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Treść niniejszego uzasadnienia miała na celu wykazanie jaki był powód oddalenia skargi wniesionej przez Szkołę Podstawową nr [...] w Z., pomimo uznania przez Sąd zarzutów skargi. Istota orzeczenia Sądu sprowadza się do stwierdzenia, że decyzja SKO uchylająca decyzje organu I instancji, jest słuszna, lecz uchylenie winno nastąpić z innego powodu tj. nie dokonania przez organ I instancji właściwego zawiadomienia społeczności lokalnej, w formie obwieszczenia, o toczącym się postępowaniu w zakresie ustalenia lokalizacji celu publicznego. Przyczyną uchylenia decyzji nie mogło być, natomiast, naruszenie przez Burmistrza Miasta Z. art. 24 § 1 pkt. 1 k.p.a. Wyjaśnienie powyższe Sąd uznał za konieczne dla ponownego prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Natomiast brak legitymacji procesowej Skarżącej przesądził o konieczności oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.