I OSK 966/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) NSA Anna Łukaszewska-Macioch Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 6/11 w sprawie ze skargi K. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 6/11 oddalił skargę K. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Wnioskiem z dnia 19 maja 2010 r. K.L. zwrócił się do Urzędu Miasta Ł. Delegatury [...] Referatu Budynków i Lokali o oddanie w najem lokalu mieszkalnego położonego w Ł. przy ulicy [...] podając, że lokal należał do jego zmarłej babci W. B., z którą mieszkał. Zaznaczył, że nie dysponuje innym lokalem, w którym mógłby mieszkać. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Delegatury [...]Urzędu Miasta Ł. poinformował K. L., że nie spełnia kryteriów kwalifikujących go do wydania skierowania do zawarcia umowy o najem. W odpowiedzi na wystąpienie skarżącego skierowane do Prezydenta Miasta Ł. o przyznanie uprawnień do przedmiotowego lokalu Dyrektor Wydziału Budynków i Lokali Urzędu Miasta Ł. w piśmie z dnia [...]września 2010 r. nr [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. i wskazał na niespełnienie wymaganych warunków. Ponownie podkreślił, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło okoliczności podnoszonych przez skarżącego. W dniu 6 października 2010 r. do Urzędu Miasta Ł. Wydziału Budynków i Lokali wpłynęło pismo K. L. zatytułowane "odwołanie od odmowy zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego". Skarżący powołał się na § 16 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] marca 2002 r. oraz na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 i wniósł o zobowiązanie Gminy Ł. do zawarcia umowy najmu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ wskazał, że sprawy z zakresu umów cywilnych pozostają poza regulacją Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 4/08 organ administracji wskazał, że zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, bowiem ustawa nie daje podstaw do przyjęcia takiej formy prawnej formy załatwienia sprawy, jak również sprawa nie jest załatwiana w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Wrocławiu sygn. akt IV SA/Wr 9/10 wskazujący, że tego rodzaju rozstrzygnięcie jest rozstrzygnięciem w sprawie z zakresu administracji publicznej podjętym przez organ samorządu, a więc aktem, do którego zastosowanie ma art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. K. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi , w której domagał się uchylenia powyższego postanowienia, wskazując na naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu niedopuszczalności drogi administracyjnej, pomimo że zaskarżalność rozstrzygnięć administracyjnych w sprawach najmu lokali wynika z konstytucyjnego prawa do drogi sądowej. Podniósł, że uchwała I OPS 4/08 wskazuje jako podlegającą zaskarżeniu formę działań władczych organów administracji także czynność polegającą na pominięciu na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) wskazał, że sprawa K. L. o przyznanie lokalu mieszkalnego nie nosi cech sprawy administracyjnej, nie istnieje bowiem przepis prawa, będący podstawą do wydania w tego rodzaju sprawie decyzji administracyjnej. Sąd wskazał na wstępie, że podstawowym warunkiem dopuszczalności odwołania jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, którą strona zamierza zaskarżyć. Odwołanie jest bowiem środkiem prawnym przysługującym wyłącznie od decyzji – art. 127 § 1 k.p.a. Aby stwierdzić, iż w indywidualnej sprawie winna zostać wydana decyzja administracyjna, istnieć musi konkretna norma prawa materialnego administracyjnego pozwalająca na taki wniosek. Przystępując do zbadania dopuszczalności odwołania organ administracji zobowiązany jest ustalić, czy rozpatrywana sprawa ma charakter administracyjny oraz czy rozstrzygnięcie, które strona pragnie zaskarżyć, nosi przymioty decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, bowiem organ dokonał prawidłowej oceny, w wyniku której stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Zastępcy Dyrektora Delegatury [...] Urzędu Miasta Ł. z dnia [...]lipca 2010 r. Sąd wyjaśnił, iż sprawy najmu lokali mieszkalnych, tworzących mieszkaniowy zasób gminy, nie należą do kategorii spraw administracyjnych. Są to sprawy o charakterze cywilnym i dlatego brak jest podstaw prawnych do rozpoznawania tychże spraw w drodze decyzji administracyjnej. Zostały one uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Ustawa nie precyzuje kryteriów wyboru osób, którym lokale winny być przyznane, powierzając tę czynność właściwej radzie gminy (art. 21 ust. pkt 2 ustawy), ani też nie ustanawia kolejności uprawnionych do uzyskania lokalu. Treść przepisów ustawy wskazuje przy tym, że sprawy dotyczące przydzielania lokali mają charakter cywilnoprawny. Sąd podkreślił, że pisma informujące wnioskodawców o przydzieleniu lub odmowie przydzielenia żądanego lokalu, nie są decyzjami, a w konsekwencji – nie przysługuje od nich odwołanie. Sąd podzielił pogląd wyrażony w tym zakresie przez Sąd Najwyższy, na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 22 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) oraz ustawy dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), w uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 listopada 1997 r., sygn. akt N III ZP 37/97(OSNAP z 1998 r., nr 7, poz. 200). Zdaniem Sądu powyższej oceny nie może zmienić fakt, iż organowi gminy oddano, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., kompetencję do ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Rada Miejska w Ł.podjęła w dniu [...]marca 2002 r. uchwałę Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Ł. (Dz.Urz. Województwa Łódzkiego nr 73, poz. 1460 ze zm.). Uchwała ta potwierdza cywilny charakter spraw dotyczących lokali gminnych, gdyż z § 3 ust. 3 uchwały wprost wynika, że lokale te stanowią przedmiot umów najmu. Sąd zaznaczył ponadto, że z treści art. 104 k.p.a. nie można wyciągać wniosku, tak jak to podnosi skarżący, że w każdym przypadku organ administracji powinien załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a. Podstawę prawną do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 708/09, Lex 489205). Odnosząc się do wskazywanej przez skarżącego uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 Sąd wyjaśnił, że dotyczyła ona innego trybu wniesienia skargi do sądu – trybu wynikającego z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) i podniósł, że w podobnym stanie faktycznym, jak w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 885/10 wskazał na brak administracyjnoprawnego charakteru sprawy dotyczącej niespełnienia kryteriów kwalifikujących do wydania skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 marca 2011 r. wniósł K. L. reprezentowany przez adwokata, zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając: 1) naruszenie przepisów, postępowania, które miało istotny, wpływ na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a w szczególności: – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a/ b/ i c/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez pominięcie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne, a w szczególności art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. oraz czy miało ono wpływ na wynik postępowania, oraz przez oddalenie skargi, pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości; 2) naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a w szczególności: – naruszenie art. 45 Konstytucji RP, art. 14 ust. 1 zd. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych i art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez pozbawienie skarżącego prawa do rozpatrzenia odmowy zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego należącego do zasobów publicznych przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, – oraz naruszenie art. 2 Konstytucji RP przez uznanie za prawidłową odmowy zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego pomimo pozostawania w sprzeczności z przepisami prawa lokalnego, a w szczególności § 16 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]marca 2002 r. (z późniejszymi zmianami) w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Ł., wydanej na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z 2001 r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący podniósł, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 4/08, uchwała organów samorządu terytorialnego odmawiająca zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz rozstrzyga w sposób władczy, czy dana osoba spełnia warunki wymagane do zawarcia umowy najmu. Umieszczenie na liście do najmu lokali także nie kreuje żadnego stosunku cywilnoprawnego, lecz poprzedza czynność cywilnoprawną, jaką jest zawarcie umowy najmu. Zdaniem skarżącego, ze względu na organ i przedmiot sprawy, takie działanie ma natomiast w świetle powołanej uchwały NSA cechy sprawy z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że osoba spełniająca kryteria do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, lecz nie umieszczona na liście rozstrzygającej, że osoba ta dostanie lokal, nie może zostać pozbawiona konstytucyjnie zagwarantowanej ochrony prawnej. Pozwala to na objęcie rozstrzygnięć w sprawach mieszkaniowych kognicją sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie odmowa zawarcia umowy najmu wyrażona została nie w uchwale organu samorządowego, lecz w pismach pozbawionych cech decyzji administracyjnej. Wynika to z faktu, iż regulacje proceduralne odnośnie najmu gminnego mieszkania zostały przez ustawodawcę pozostawione swobodzie organów stanowiących gmin i z tego powodu brak jest jednolitego modelu takiego postępowania w skali kraju. Różnice w regulacjach proceduralnych nie mogą być jednak przeszkodą w ocenie charakteru prawnego kwalifikacji do najmu lokalu. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący podniósł, że pozbawiony został prawa do poddania kontroli sądowej decyzji, która w sposób władczy rozstrzygnęła o jego uprawnieniach wynikających z aktu prawa miejscowego, co naruszyło art. 45 Konstytucji RP, art. 14 ust. 1 zd. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych i art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wskazał ponadto, że uchwała rady gminy musi w myśl art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy określać m.in. zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Skarżący podkreślił również, że spełnia kryteria do zawarcia umowy najmu ustalone w § 16 ust. 1 uchwały Nr [...] wydanej na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. "Pozbawienie postanowień uchwały Rady Miejskiej mocy wiążącej w zakresie decyzji w sprawach indywidualnych podważa zaufanie obywateli do państwa i stanowionego prawa, co uzasadnia zarzut sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec tego, że w sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, które zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co wynika z art. 183 § 1 powołanej ustawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z tego względu, że w skardze tej podniesione zostały zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty materialnoprawne w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty oparte na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Należy przy tym zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi może rozważać wyłącznie konkretne zarzuty, dotyczące naruszenia wskazanych przez skarżącego jako naruszone przepisów prawa. Sformułowanie, że "w szczególności" naruszono wymienione w skardze kasacyjnej przepisy, a więc sugestia, że wystąpiły w sprawie inne jeszcze, ale bliżej nieokreślone uchybienia pozostać musi bezskuteczna. Przepisy zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczą sposobu rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w przypadku uwzględnienia skargi, jeżeli sąd stwierdzi wskazane w tym przepisie uchybienia. Zarzut naruszenia tych przepisów nie może stanowić samoistnej podstawy kasacyjnej, bowiem normy te nie regulują postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w celu rozpoznania skargi. Jako tego rodzaju przepis naruszony w niniejszej sprawie wskazano art. 141 § 4 p.p.s.a. Uchybienie to miało polegać na pominięciu całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia czy naruszono prawo materialne, "a w szczególności art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz czy miało ono wpływ na wynik postępowania, oraz przez oddalenie skargi, pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości". Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć trzeba, że art. 3 § 2 pkt 6 powołanej ustawy, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, nie jest – jak twierdzi skarżący – normą materialnoprawną. Ponadto wniesiona w sprawie skarga nie dotyczyła tego rodzaju aktu, lecz postanowienia Samorządowego Kolegium odwoławczego w Ł. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. W żadnym więc razie nie mogły zaistnieć podstawy do uchylenia "zaskarżonej decyzji". Za całkowicie chybione uznać należało nawiązanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 i przedstawionych w niej kwestii związanych z zaskarżaniem uchwał odmawiających zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jako aktów z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Skarżący nie wykazał też, by Sąd I instancji uchybił w sposób mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia art. 141 § 4 p.p.s.a. W przedstawionej wyżej sytuacji zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania uznany być musiał za nieuzasadniony. Nie zostały tez naruszone w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem wskazane przez skarżącego przepisy gwarantujące prawo do sądu. Oddalając skargę na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania K. L. od pisma Zastępcy Dyrektora Delegatury [...] Urzędu Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2010 r. Sąd I instancji nie uchybił § 16 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]marca 2002 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Ł., która wydana została na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z 2001 r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Przede wszystkim bowiem, uznając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia nie dokonywał oceny prawidłowości odmowy zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, którego dotyczyło postępowanie - w świetle przepisów powołanej uchwały. Przeciwnie, Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że pismo, od którego K. L.wniósł odwołanie nie ma charakteru decyzji administracyjnej, odwołanie to jest więc w sprawie niedopuszczalne. Wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania spowodowało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie oceniało, czy skarżący spełnia kryteria kwalifikujące go do wydania skierowania do zawarcia umowy najmu, kwestii tej w konsekwencji nie rozważał również Sąd. Zauważyć trzeba, że Sąd I instancji nawiązując do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 i przewidzianej tam możliwość kwestionowania odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy wskazał na tryb wynikający z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i jak wcześniej podano art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym miejscu powtórzyć należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym ocenę wyrażoną w analogicznej sprawie, która rozpoznana została wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 885/10 (niepubl.), że schemat postępowania, jaki przedstawiono w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 21 lipca 2008 r. na gruncie postanowień uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] marca 2002 r. odnosić się może do spraw uregulowanych w tych przepisach, które dotyczą przeznaczenia lokali mieszkalnych z zasobu mieszkaniowego tej Gminy dla poszczególnych kategorii osób, które złożyły wnioski o zawarcie umowy najmu i oczekują na ich rozpatrzenie, a następnie zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu. Natomiast uregulowanie zawarte w § 16 uchwały dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała razem z najemcą z lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo do chwili śmierci dotychczasowego najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W takim przypadku, który dotyczy też Krzysztofa Lipińskiego, sprawa nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacje pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu w omawianym trybie ma wszelkie cechy stosunku cywilnoprawnego i kwestionowane przez skarżącego pismo z dnia [...]lipca 2010 r. może być traktowane wyłącznie jako oświadczenie woli Gminy Ł. złożone przez uprawnionego pracownika Urzędu Miejskiego w Ł. o braku woli Gminy zawarcia ze skarżącym umowy najmu lokalu mieszkalnego położonego w Ł. przy ul. [...]. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.