VI SA/Wa 2410/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej także GITD) z dnia [...] września 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 3 pkt 8, art. 11 ust. 3, art. 14 ust. 1, art. 92 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.) – dalej u.t.d. oraz lp. 1.2 załącznika do u.t.d., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r. o nałożeniu na stronę – M.Z., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: M.Z.[...] (dalej: skarżący), kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł, utrzymano zaskarżoną decyzję organu I instancji w kwestionowanym zakresie w mocy. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. W dniu [...] kwietnia 2010 r. do kontroli drogowej zatrzymano pojazd marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...], na drodze krajowej nr [...] w J. Kontrolowanym zespołem pojazdów wykonywano międzynarodowy transport drogowy rzeczy na trasie Polska – Rumunia. Pojazdem kierował P.B.. Przeprowadzona kontrola drogowa została udokumentowana protokołem kontroli nr [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. organ I instancji wystąpił do Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego w W. z zapytaniem, czy przedsiębiorca M.Z. z miejscowości [...]. zgłosił do posiadanej licencji o nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy pojazd marki [...] o n rej. [...]. Biuro Obsługi Transportu Międzynarodowego w W. pismem z dnia [...] maja 2010 r. poinformowało, iż w dniu [...] kwietnia 2010 r. pojazd o nr rej. [...] został zgłoszony do ww. licencji udzielonej na rzecz skarżącego. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.t.d. przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. W ocenie strony trudno wyobrazić siebie sytuację, w której przedsiębiorca, nie mógłby wykonywać zakontraktowanej usługi transportowej innym pojazdem aniżeli zgłoszony do licencji, a tym samym termin 14 dniowy jest terminem uprawniającym przewoźnika do wykonywania przewozów także innym pojazdem, który nie został uprzednio zgłoszony do licencji. Organ II instancji po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz regulujących kwestie związane z licencją przepisów ustawy o transporcie drogowym, a w szczególności art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 3, art. 11 ust. 3, art. 14 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 2 oraz lp. 1.2 załącznika do ww. ustawy uznał, że bezspornym w sprawie jest fakt, iż kontrolowany pojazd nie został zgłoszony do licencji [...] na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy przed dniem kontroli drogowej, co wynikało z informacji Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego w W., o zgłoszeniu w dniu [...] kwietnia 2010 r. kontrolowanego pojazdu do licencji posiadanej przez skarżącemu od [...] lutego 2008 r. Mając powyższe na względzie organ II instancji uznał, iż organ I instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy i słusznie i zgodnie z prawem nałożył karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za naruszenie lp. 1.2. załącznika do u.t.d. Ustosunkowując się do argumentów skarżącego podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że wykładnia przepisów ustawy o transporcie drogowym pozwala stwierdzić, że wykonywanie transportu drogowego przez przedsiębiorcę, który posiada licencję, jest dopuszczalne tylko przy użyciu pojazdów, które zostały zgłoszone organowi właściwemu do udzielenia licencji. Wypis z licencji wydawany jest dla każdego pojazdu. Przedsiębiorca nie może wykonywać transportu drogowego przy użyciu pojazdu samochodowego niezgłoszonego organowi, który udzielił licencję. Odnosząc się do wykładni językowej lp. 1.2. załącznika do u.t.d., a także do argumentów strony skarżącej podniesionych w treści odwołania organ wskazał, że przedsiębiorca zobowiązany jest do zgłoszenia pojazdu do licencji jeszcze przed rozpoczęciem wykonywania transportu drogowego. Na poparcie tej tezy powołał się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r. (II GSK 156/08). GITD podkreślił, iż podmiot prowadzący działalność gospodarczą, a więc działalność w celach zarobkowych, zawodowo i we własnym imieniu zobowiązany jest dołożyć maksimum staranności by była prowadzona ona zgodnie z przepisami prawa. Natomiast uchybienie przepisanym normom skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku do u.t.d., zaś organy orzekające nie mają możliwości dowolnego kształtowania wysokości nakładanych kar pieniężnych. Taryfikator w sposób ścisły określa wysokość kary za dane naruszenie. W konsekwencji stwierdzenie naruszenia przez inspektora transportu drogowego zawsze skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w odpowiedniej wysokości. Natomiast, gdy strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej poniesienie kary w orzeczonej wysokości może wystąpić ze stosownym wnioskiem do właściwego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, który wydał decyzję w I instancji. W skardze na decyzję z dnia [...] września 2010 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosząc o jej uchylenie zarzucił: - w zakresie utrzymania w mocy kary za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, tj. kary w wysokości 8.000 zł. nałożonej na podstawie Ip. 1.2 załącznika do u.t.d., - objęcie hipotezą tego przepisu zdarzenia stwierdzonego w toku postępowania, w sytuacji gdy przedsiębiorca nie przekroczył ustawowego terminu 14 dni na zgłoszenie zmian, tj. naruszenie art. 14 ust. 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię, - w zakresie obowiązku zgłoszenia posiadanych pojazdów w przypadku posiadania licencji wspólnotowej naruszenie art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewoźników rzeczy we Wspólnocie, poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż czynność zgłoszenia zmiany danych jest obowiązkową czynnością materialno – techniczną, od której przewoźnik nie może się uchylić, bowiem w przypadku niezgłoszenia pojazdu do licencji mogą mu grozić z tytułu niedopełnienia tego obowiązku określone konsekwencje prawne. W jego ocenie ustawodawca zakreślił dla przewoźnika termin 14 dni "okresu przejściowego", swego rodzaju zawieszenia, w którym przewoźnik może wykonywać przewozy i realizować działalność gospodarczą, choćby zaistniały okoliczności wymagające wprowadzenia do licencji określonych zmian lub zgłoszenia określonemu organowi pewnych faktów. Zatem organy inspekcji transportu drogowego obu instancji błędnie uznały, iż obowiązek zgłoszenia pojazdu w przypadku posiadania licencji wspólnotowej istnieje na podstawie art.14 ust. 1 u.t.d., podczas gdy ta regulacja dotyczy wyłącznie przewoźników krajowych. Zasady udzielania licencji na transport międzynarodowy oraz wydawania z niej wypisów reguluje rozporządzenie Rady (EWG) nr 881/92 z 26 marca 1992 r. Powyższy akt, zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnego wobec prawa krajowego, winien zostać zastosowany w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty i stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym ta kontrola sprawowana jest zgodnie z § 2 powołanego artykułu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej p.p.s.a.). Badając skargę wg. powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie nosi bowiem znamion wadliwości w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi bowiem, iż Sąd uwzględnia skargę wówczas, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy bądź prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynik sprawy, nadto wówczas, gdy istnieją podstawy do wznowienia postępowania bądź stwierdzenia nieważności w sytuacji, gdy zachodzą ku temu przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd jednak takich naruszeń prawa nie stwierdził. Stan faktyczny sprawy, przedstawiony w części historycznej niniejszego uzasadnienia wyroku, niezaprzeczalnie dowodzi w ocenie składu orzekającego, iż w dniu kontroli, skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy w odniesieniu do zatrzymanego pojazdu. Stosownie do art. 8 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 8 u.t.d., licencji udziela się na pisemny wniosek przedsiębiorcy, który winien zawierać m.in. rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca ubiegający się o wydanie licencji, a do wniosku należy dołączyć m. in. wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, natomiast w przypadku gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów – również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi. Zgodnie z kolei z art. 14 ust. 1 i 2 ww. ustawy przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania. Jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. Z treści powołanych wyżej przepisów wynika więc wyraźnie, że przedsiębiorca ma obowiązek zgłosić na piśmie organowi licencyjnemu w terminie 14 dni o każdym przypadku zmiany w wykazie pojazdów samochodowych zgłoszonych do licencji. Jest okolicznością niesporną w niniejszej sprawie, iż skarżący M.Z. nie dopełnił tego obowiązku. Skontrolowany w dniu [...] kwietnia 2010 r. transport drogowy rzeczy był wykonywany pojazdem marki [...] o numerze rej. [...], który nie został zgłoszony przez niego do posiadanej licencji nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy, co pismem z dnia [...] maja 2010 r. potwierdził organ licencyjny, wskazując że kontrolowany pojazd został zgłoszony do licencji w dniu [...] kwietnia 2010 r., a więc dopiero 9 dni po dacie kontroli. Takie stanowisko Sądu jest tożsame z wydanym w dniu 17 kwietnia 2009 r. wyrokiem NSA, sygn. akt II GSK 859/08, LEX nr 557052, który stwierdza wprost, że: "Wykonywanie uprawnień wynikających z licencji wiąże się z korzystaniem z konkretnego pojazdu samochodowego, wymienionego we wniosku o udzielenie licencji. W wypadku wykonywania wspomnianych uprawnień przy użyciu pojazdu, który nie został zgłoszony we wniosku o udzielenie licencji dochodzi do naruszenia obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym." W ocenie Sądu, treść art. 14 ust. 1 i 2 u.t.d. i znaczenie wprowadzonego w nim zobowiązania obciążającego przedsiębiorcę każe przyjąć, że transport drogowy będzie wykonywany w sposób zgodny z ustawą jedynie wówczas, gdy użyty przez przedsiębiorcę pojazd samochodowy należeć będzie do tych środków transportu, które zostały zgłoszone organowi właściwemu do udzielenia licencji. Wywiązanie się z obowiązku zgłoszenia pojazdów samochodowych używanych w prowadzonej działalności transportowej nastąpić może albo poprzez dołączenie stosownego wykazu pojazdów, którymi przedsiębiorca zamierza się posługiwać, do wniosku o udzielenie licencji, albo też - w razie zmian, które zaszły w taborze, którym dysponuje przedsiębiorca - poprzez złożenie temu organowi informacji o dokonanych zmianach w trybie określonym ww. artykule. Nie można zgodzić się z poglądem zawartym w skardze, iż "(...) ustawodawca zakreślił dla przewoźnika termin 14 dni "okresu przejściowego", swojego rodzaju zawieszenia, w którym przewoźnik może wykonywać przewozy i realizować działalność gospodarczą, choćby zaistniały okoliczności wymagające wprowadzenia do licencji określonych zmian lub zgłoszenia określonemu organowi pewnych faktów. Taka regulacja (...) pozwala (...) na zareagowanie na określone zmiany i powiadomienie właściwego organu z pewnym opóźnieniem czasowym, bez negatywnych dla niego konsekwencji w postaci konieczności zaprzestania świadczenia usług transportowych przez określony czas, z powodu zaistniałych i częstokroć niemożliwych do przewidzenia okoliczności.", który nie znajduje oparcia w ustawie, bowiem nie może budzić wątpliwości, że wprowadzona w lp. 1.2 załącznika do u.t.d. podstawa nałożenia sankcji (kary pieniężnej) dotyczy wykonywania transportu pojazdem niezgłoszonym do licencji, a więc zachowania polegającego na wykonaniu, nawet jednorazowo i niezależnie od jego przyczyn, transportu drogowego przy użyciu środka transportu, o którym organ udzielający licencji, nie posiada informacji, iż jest użytkowany do tego celu. W świetle powyższego, przedsiębiorca nie może wykonywać transportu drogowego przy użyciu pojazdu samochodowego nie zgłoszonego organowi, a następnie dokonać zgłoszenia w terminie 14 dni. Za taką interpretacją przemawia również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 113/08 LEX nr 472169 "(...) Nie może być więc zaakceptowana taka wykładnia art. 14 ust. 1 u.t.d., która przyjmowałaby, że możliwe jest wykonywanie nawet w sposób krótkotrwały (do 14 dni) transportu drogowego przy użyciu pojazdu samochodowego niezgłoszonego organowi, który udzielił licencji. Takie działanie prowadziłoby do wystąpienia zakazanego ustawą skutku i nie może być (...) uznane z dopuszczalne". Stanowisko zaprezentowane w powołanym wyżej orzeczeniu w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Użyty w lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, zwrot "pojazd niezgłoszony do licencji" trudno bowiem rozumieć inaczej, niż jako odnoszący się do sytuacji, w której konkretne dane dotyczące tego pojazdu nie zostały objęte, ani pierwotnym wnioskiem podmiotu zainteresowanego udzieleniem licencji, ani też zgłoszeniem korygującym ten dane, wymaganym w art. 14 ust.1 ustawy. Nie ma przy tym znaczenia podnoszony przez skarżącego fakt, iż kontrolowana sprawa dotyczy licencji wspólnotowej, a nie krajowej. Zgodnie, bowiem z art. 1 ust.1 u.t.d., ustawa określa zasady podejmowania i wykonywania nie tylko krajowego transportu drogowego, ale i transportu drogowego międzynarodowego. Na kanwie powyższych rozważań, nie sposób jest również zgodzić się z twierdzeniami skargi jakoby "wadliwie uznano, że w ogóle obowiązek zgłoszenia pojazdu w przypadku posiadania licencji wspólnotowej w ogóle istnieje". Wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Wspólnoty, jak słusznie zauważył skarżący, regulują przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewoźników rzeczy we Wspólnocie. Zgodnie z art. 3 ust. 2 tego rozporządzenia licencja wspólnotowa wydawana jest przez Państwa Członkowskie, zgodnie z art. 5 i 7, każdemu przewoźnikowi wykonującemu zarobkowo drogowy przewóz rzeczy, który prowadzi działalność w Państwie Członkowskim, zgodnie z przepisami tego Państwa Członkowskiego. Z kolei w myśl art. 5 ust. 3 licencja wspólnotowa odpowiada wzorowi, określonemu w załączniku I, który ustanawia również warunki dotyczące jego wykorzystania, zawarte w przepisach ogólnych. Zgodnie zaś z treścią tych warunków posiadacz licencji wspólnotowej na terytorium każdego Państwa Członkowskiego musi stosować się do przepisów ustawowych i administracyjnych obowiązujących w tym państwie, w szczególności w odniesieniu do transportu i ruchu drogowego. Treść regulacji zawartych w art. 3 ust. 2 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 wskazuje, że każdy przewoźnik wykonujący na podstawie licencji wspólnotowej, zarobkowo drogowy przewóz rzeczy obowiązany jest prowadzić tę działalność zgodnie z przepisami obowiązującymi w Państwie Członkowskim miejsca prowadzenia działalności. Oznacza to, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, że przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 nie regulują w sposób wyczerpujący wykonywania licencji wspólnotowej, ponieważ nakazują prowadzenie działalności na jej podstawie zgodnie z przepisami prawa krajowego. Przepisami ustawowymi, do których zobowiązany jest stosować się posiadacz licencji wspólnotowej, prowadzący działalność na terenie Polski są m.in. przepisy u.t.d. Z treści przepisów powołanej ustawy wynika natomiast, iż skarżący zobowiązany był zgłosić na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 ustawy, a więc także dane dotyczące nowego pojazdu, którym wykonywał zarobkowo drogowy przewóz rzeczy. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżący nie dopełnił obowiązku wynikającego z wymienionych przepisów, albowiem skontrolowany w dniu [...] kwietnia 2010 r. transport drogowy rzeczy wykonywany był pojazdem, który nie został zgłoszony przez niego do posiadanej licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy. W tym stanie faktycznym, organ zasadnie nałożył na skarżącego, na podstawie lp. 1.2. załącznika do u.t.d, karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji w wysokości 8.000 zł. Reasumując, wskazać zatem należy, iż podstawę zaskarżonej decyzji stanowią wskazane w decyzji, a powołane wyżej przepisy prawa materialnego zaś wyrok NSA o sygn. akt II GSK 156/08 powoływany przez organ w zaskarżonej decyzji, potwierdza tylko, iż przyjęta przez organ wykładnia zastosowanych przepisów jest wykładnią prawidłową. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zarzuty skargi są nieuzasadnione i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.