I OSK 1869/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia WSA del. Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 89/11 w sprawie ze skargi K. Ż. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 . nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 89/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Ż. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. K. Ż. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów z prośbą o przyznanie renty specjalnej. W uzasadnieniu wniosku wskazał między innymi, że od 4 roku życia jest pod opieką Poradni Psychiatrycznej. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ważne do [...] czerwca 2011 r. Zarejestrowany jest od dnia [...] kwietnia 2010 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Aktualnie utrzymuje się ze świadczeń pomocy społecznej. Wnioskodawca poinformował, że ubiegał się o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy, jednakże starania te okazały się nieskuteczne, gdyż nie posiada orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy. Zamieszkuje wraz z matką, z którą nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Wskazał też, iż posiada bardzo trudną sytuację materialno – bytową oraz, że z powodu braku środków finansowych, powstało zadłużenie z tytułu opłat czynszowych za mieszkanie. Wnioskodawca dołączył do akt sprawy swoje wystąpienia kierowane do władz uczelni oraz do organów Unii Europejskiej, mające na celu utworzenie Instytutu [...] na Politechnice [...]. Wnioskodawca ze względu na stan zdrowia ([...]) jest pod opieką psychologa i psychiatry w Poradni Zdrowia Psychicznego w W. Ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności do dnia [...] czerwca 2011 r. Od kwietnia 2008 r. ma przyznany zasiłek stały w wysokości 444,00 zł i świadczenia zdrowotne. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odmówił K. Ż. przyznania świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu decyzji, przytaczając treść art. 82 ust. 1 ww. ustawy, organ wyjaśnił, że świadczenie specjalne może być przyznane osobie posiadającej wybitne i niepowtarzalne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności np.: zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowych zdarzeń losowych. Wskazał ponadto, że brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednakże nie może być ona jedyną przesłanką uzasadniającą przyznanie takiego świadczenia. W ocenie organu, okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku oraz nadesłanych dokumentów nie dają podstaw do przyznania K. Ż. świadczenia specjalnego. Od powyższej decyzji K. Ż. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, że jest rozgoryczony decyzją odmowną, gdyż jest osobą niepełnosprawną i chciał spłacić zadłużenie za mieszkanie wynoszące około 40.000,00 zł. Odmowa przyznania świadczenia nie tylko uniemożliwi mu spłatę tego zadłużenia, ale też przyczyni się do eksmisji jego rodziny z mieszkania. Podkreślił, że życie już dosyć go upokorzyło, a decyzja negatywna jest dowodem na nieliczenie się Państwa z obywatelem i obojętnością na jego los. Prezes Rady Ministrów, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2010 r. o odmowie przyznania świadczenia specjalnego. W ocenie organu, zgromadzone w sprawie dokumenty nie stanowią szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania K. Ż. renty specjalnej. Podstawą uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów (w trybie szczególnym) są przede wszystkim udokumentowane okoliczności, które wskazują, że wnioskodawca podczas swojej działalności np. politycznej, sportowej, naukowej, społecznej, gospodarczej położył wybitne zasługi dla rozwoju kraju, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie jednak nie występuje. Organ podkreślił, że świadczenia specjalne nie są świadczeniami zastępczymi np. w przypadku odmowy przyznania przez ZUS lub Prezesa ZUS świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub gdy wysokość świadczeń nie zaspokaja potrzeb świadczeniobiorców. Nie stanowią również żadnego odszkodowania, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy czy cierpienia. Prezes Rady Ministrów nie jest też właściwy do ustalania uprawnień obywateli do określonych świadczeń społecznych oraz wysokości tych świadczeń, nie jest również arbitrem sporów w tej dziedzinie. W skardze na powyższą decyzję K. Ż. podniósł, że w jego sprawie występują szczególne okoliczności uprawniające do przyznania wnioskowanego świadczenia, m. in. podejmowana przez niego próba założenia Instytutu [...] na Politechnice [...], co jest szczególnym osiągnięciem i zasługą dla Polski. Podkreślił, że żyje w głębokiej biedzie, a stan jego zdrowia jest bardzo zły. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W motywach uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd zwrócił uwagę, że świadczenie, o którym mowa w przepisie art. 82 ust. 1 art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.), ma charakter wyjątkowy, a jego przyznanie pozostawione zostało uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Uznaniowość ta nie oznacza oczywiście dowolności. Prezes Rady Ministrów przy rozpatrywaniu wniosku związany jest bowiem rygorami procedury administracyjnej. Sąd zaś kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. W ocenie Sądu, przywoływane przez skarżącego okoliczności słusznie uznane zostały przez Prezesa Rady Ministrów za niewystarczające by uznać, że winien on być zaliczony do grona osób, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy, a więc osób, które mają wybitne indywidualne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności, wymagające szczególnego uhonorowania. Organ wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W celu ustalenia aktualnej sytuacji socjalno-bytowej wnioskodawcy zwrócił się do Wydziału Polityki Społecznej D. Urzędu Wojewódzkiego o spowodowanie dokonania ustaleń w tym zakresie i nadesłanie stosownych informacji. Wezwał także skarżącego do wskazania i udokumentowania okoliczności uzasadniających potraktowanie jego sytuacji w sposób wyjątkowy. W wezwaniu tym organ wyjaśnił skarżącemu, że chodzi tu o wskazanie i udokumentowanie wybitnych zasług w jakiejś dziedzinie aktywności. Podejmowana przez skarżącego inicjatywa (korespondencja prowadzona z władzami uczelni oraz z organami Unii Europejskiej) na rzecz utworzenia Instytutu [...] na Politechnice [...] nie może, w ocenie Sądu stanowić wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku K. Ż., na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej P.p.s.a.), podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracyjny w I i II instancji art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, czego skutkiem jest błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanu faktycznego ustalonego przez organ i uznanie, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 82 ust 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na zasadzie art. 185 P.p.s.a oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutem i wnioskami skargi. W niniejszej sprawie prawidłowe zweryfikowanie zasadności skargi wymagało dokonania oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kwestii, czy organ, prowadzący postępowanie, wydając decyzję w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia, nie naruszył obowiązującej procedury, w szczególności w zakresie badania okoliczności zaistnienia przesłanek z art. 82 Ustawy o rentach i emeryturach. Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia ani organu, ani tym bardziej Sądu, kontrolującego legalność takich decyzji, od oceny stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącego analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że nie został zbadany i oceniony materiał dowodowy, co powoduje, że ustalenia Sądu co do braku, w stosunku do skarżącego, przesłanek z art. 82 ust 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, są co najmniej przedwczesne. Ponadto autor skargi podnosi, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organ winien uwzględnić słuszny interes strony i o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia, organ ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Autor skargi zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. Argumentuje, że miało to istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd zaakceptował błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji odmówił przyznania wnioskowego świadczenia. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wynika z utrwalonego stanowiska judykatury, niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami - por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04, opublikowany [w:] CBOIS. Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna była być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania i rozważania Sądu pierwszej instancji, to w odniesieniu do takiego rozstrzygnięcia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można skutecznie mówić o naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. Wbrew zarzutom kasacji nie można w tej sprawie uznać, że wadliwie organ zebrał i ocenił materiał dowodowy zaś uchybienia tego nie ujawnił Sąd pierwszej instancji. Należy mieć na uwadze, że wprowadzając możliwość przyznania emerytury lub renty specjalnej "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. Nie ulega wątpliwości, że w przepisie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ustawodawca posłużył się pojęciem nieostrym, którego doprecyzowanie w każdym rozpoznawanym przypadku pozostawił Prezesowi Rady Ministrów. Wypełnienia treści tego pojęcia organ dokonuje w oparciu o ustalone fakty, w sposób pozwalający ocenić, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzi taki właśnie szczególnie uzasadniony przypadek. Określenie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" bezsprzecznie mieści w sobie elementy ocenne, które odnoszą się do okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Dlatego uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ takiego, a nie innego rozumienia pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w okolicznościach faktycznych danej sprawy, z tych względów, musi być szczegółowe, pełne i przekonujące. Z akt sprawy wynika, że Prezes Rady Ministrów podjął szereg czynności procesowych zmierzających do dokładnego ustalenia sytuacji rodzinnej i materialnej K. Ż.. Zgodzić się także należy z Sądem pierwszej instancji, że problemy zdrowotne skarżącego i powodowana nimi sytuacja życiowa, a także podejmowana przez niego inicjatywa na rzecz utworzenia Instytutu [...] na Politechnice [...], nie mogą stanowić wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ wziął pod uwagę aktualną sytuację życiową skarżącego. Stanowisko to w wydanej przez siebie decyzji szczegółowo i przekonująco uzasadnił. Zaś Sąd pierwszej instancji zasadnie zgodził się z przedstawionym przez Prezesa Rady Ministrów rozumieniem normy zawartej w art. 82 ust. 1 powyższej ustawy w odniesieniu do sytuacji skarżącego oraz z przyjętą przez organ oceną jego wniosku. Odnosząc się do zaskarżonego rozstrzygnięcia w kontekście zgłoszonej podstawy kasacyjnej należy wskazać, że jeśli chodzi o ratio legis uregulowania zawartego w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2006 r. P 38/05 dokonał wykładni art. 82 ust. 1 wskazując, że zawarte w nim uregulowanie zakłada uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. Orzecznictwo sądowoadministracyjne ukształtowane na tle stosowania art. 82 ust. 1 jest jednolite; pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" łączy z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt I OSK 361/09, wyrok NSA z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 401/09). Mając na względzie cały zgromadzony w aktach sprawy materiał dokumentacyjny należy zgodzić się ze stanowiskiem zajętym przez Prezesa Rady Ministrów i zaakceptowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wynikająca z całokształtu ustalonych niespornie okoliczności sytuacja odnosząca się do osoby wnioskodawcy nie uzasadnia przyjęcia, że mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Nie ma podstaw do uznania, że K. Ż. jest osobą szczególnie zasłużoną, mającą wybitne, indywidualne, a także niepowtarzalne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Natomiast trudna sytuacja zdrowotna i bytowa wnioskodawcy nie może stanowić przesłanki do przyznania świadczenia specjalnego. Świadczenie to nie ma bowiem charakteru kompensacyjnego, którego zadaniem jest wyrównanie wyrządzonych czy odczuwanych krzywd i uszczerbków (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1535/08, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 711/10 - niepublikowane). Przewidziane w art. 82 ust. 1 świadczenie nie ma charakteru socjalnego, gdyż wtedy zatraciłoby wyjątkowy charakter i stałoby się świadczeniem o charakterze powszechnym, w związku z tym nie ma też charakteru roszczeniowego, gdyż ustawa nie gwarantuje jego wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie decyzji Prezesa Rady Ministrów (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt I OSK 361/09 niepublikowany). Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę tę oddalił, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.