I SA/Wa 1411/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. (dalej powoływana jako skarżąca spółka) utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [..] prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [..] grudnia 2009 r. nr [...] stwierdził nabycie, z mocy prawa przez Gminę [...] opisanej powyżej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - dalej powoływana jako ustawa komunalizacyjna, z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniosła skarżąca spółka domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że prawo zarządu sporną nieruchomością należy wywieść z decyzji o ustanowieniu opłaty rocznej, a także z treści ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Ponadto, w jej ocenie, komunalizacji z mocy prawa przeczą przepisy ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, a także okoliczność, iż na spornej nieruchomości znajdują się tory kolejowe. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymując w mocy decyzję Wojewody [..] stwierdziła, że odwołującemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała bowiem, że zgodnie z - obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. - art. 6 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.99) grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że w dacie wydania decyzji o ustaleniu opłaty rocznej tj.[..] października 1990 r. obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którą państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej - za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Organ wskazał zatem, że istnienia zarządu nie można domniemywać, lecz wynikać on musi z aktu administracyjnego lub umowy. Komisja podniosła także, że za dowód posiadania zarządu, wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, nie można także uznać decyzji ustalającej opłaty z tytułu zarządu lub użytkowania wieczystego nieruchomości, co potwierdzone zostało w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W skardze zarzucono naruszenie: – art. 34 i 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 84, poz. 948 ze zm.), – art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 k.p.a., art. 138 §1 pkt.1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wskazała, że art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 maja 1990 r. stanowił, iż grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej; organ ten może powierzyć sprawowanie zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych. Zarządzanie w rozumieniu przywołanego wyżej art. 6, nie kreowało, zdaniem skarżącej spółki, po stronie terenowych organów administracji, bądź pozostałych podmiotów w tym przepisie wymienionych, tytułu prawnego do składników mienia państwowego. Przepis ten wyznaczał jedynie zakres władztwa tych podmiotów wobec mienia państwowego, jako określonego stanu faktycznego. Dodatkowo skarżąca spółka wskazała, że treść art. 6 jest prawnie irrelewantna dla wykładni zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 1 pojęcia "należący do". W świetle bowiem art. 49 ustawy o radach narodowych (w brzmieniu nowelizacji z dnia 28 maja 1975 r.) terenowymi organami administracji państwowej były terenowe organy administracji stopnia wojewódzkiego oraz terenowe organy administracji stopnia podstawowego. Natomiast art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 maja 1990 r. stanowi, iż gminy nabywają z mocy prawa wyłącznie mienie należące do terenowych organów administracji stopnia podstawowego. Jak wskazuje judykatura zwrot normatywny "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" użyty w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające oznacza stosownie do obowiązującego w dniu wejścia w życie tej ustawy art. 44 k.c. własność i inne prawa majątkowe będące mieniem ogólnonarodowym (państwowym), którego składnikami rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej jedynie zarządzały w imieniu Skarbu Państwa jako państwowe jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej. Tym samym "zarządzanie" należy rozumieć jako wykonywanie przez terenowe organy czynności faktycznych. W związku z czym strona skarżąca zanegowała, potrzebę badania w postępowaniu komunalizacyjnym "zarządu" jako tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości. Dalej podniesiono, że w okresie obowiązywania zasady jedności mienia ogólnonarodowego własność mienia ogólnonarodowego przysługiwała bowiem wyłącznie państwu, a państwowe osoby prawne zarządzały jedynie wydzielonymi składnikami tegoż mienia w sposób określony dyrektywą art. 141 k.c. Zdaniem skarżącej Spółki brak jest podstaw do przyjęcia, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zatem w ocenie skarżącej spółki organy orzekające w sposób nieuprawniony ustaliły, że sporna nieruchomość należała w sensie prawnym do rad narodowych i terenowych organów administracji. Skoro zaś nieruchomość nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji, tym samym nie podlegała komunalizacji i pozostała własnością Skarbu Państwa. Nadto skarżący wskazał, że jego prawo do przedmiotowej nieruchomości można wywieść z jeszcze przedwojennej regulacji prawnej, a mianowicie z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Z treści tego aktu prawnego wynika bowiem, iż przedsiębiorstwo państwowe P. prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotąd przez Ministerstwo Komunikacji, obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Nadto, jak wskazuje jednocześnie art. 6 rozporządzenia cały majątek oddany P. w myśl art. 4 zostaje wyodrębniony z ogólnego majątku Skarbu Państwa. Nadto skarżąca Spółka podkreśliła, że w niektórych sytuacjach tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł powstać także z mocy przepisów prawa regulujących powstanie oraz jej funkcjonowanie. Dodatkowo skarżąca Spółka zarzuciła, że organy obu instancji wadliwie uznały za nieznaczący fakt, że sporna nieruchomość stanowi infrastrukturę kolejową, należącą do państwowej osoby prawnej działającej na obszarze całego kraju podległej centralnym organom administracji. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: stan faktyczny w sprawie jest oczywisty, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo P. dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. W ocenie Sądu organ trafnie uznał, że w dniu wejścia w życie powołanej ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. przedmiotowe mienie, nie było przedmiotem zarządu. Okoliczność ta wynika z braku aktu administracyjnego, który kreowałby takie prawo P. do przedmiotowej działki przed dniem 27 maja 1990 r. Nadmienić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona jest linia orzecznicza przyjmująca, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej P. decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy przedsiębiorstwo legitymowało się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie przedsiębiorstwa tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Tego rodzaju pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach w tym m. in. w wyrokach z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 942/07, I OSK 940/07 i I OSK 941/07. W orzeczeniach tych Sąd zwrócił w szczególności uwagę, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA: z dnia 10 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA 1989/97, publ. LEX nr 45054; z dnia 5 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 2240/98, publ. LEX nr 47368; z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05, publ. LEX nr 194864). Zarzuty podniesione w skardze były analogiczne do treści zarzutów zgłaszanych przez skarżącą Spółkę w odwołaniu, do których to zarzutów szczegółowo odniosła się Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stanowią polemikę z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w tej sprawie podziela w pełni stanowisko, jak i argumentację prawną wyrażoną przez organ odwoławczy, a tym samym uznaje za prawidłowe rozstrzygnięcie zapadłe w tej sprawie. Przy czym Sądowi znane jest przytoczone przez skarżącego w skardze orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r. I OSK 1430/09, jednakże Sąd nie podziela stanowiska w nim przedstawionego i w pełni opowiada się za przytoczoną powyżej ugruntowaną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, z której wynika jednoznacznie, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej P. decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy P. legitymowały się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, podstawą do nabycia tytułu prawnego do mienia objętego komunalizacją nie stanowią przepisy powołanej kolejowej ustawy komercjalizacyjnej (art. 34 i 34a). Akt ten ma bowiem charakter ogólnego aktu normatywnego, który nie reguluje stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz może stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Brak tytułu prawnego P. w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że w sensie prawnym należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.