II SA/Kr 1216/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2011 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego J.S. kwotę 760 zł (słownie siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 9 lipca 2010 r. znak: [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie administracyjne wszczęte w dniu [....] sierpnia 2009 r. z wniosku J.S. w sprawie "wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej wzniesionej przez S.K. na działce nr nr [....] , [....] obr. [....] , a to budynku mieszkalnego wielorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi oraz garażem podziemnym i wjazdem przy ul. [....] w K. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że Prezydent Miasta K. ostateczną decyzją z dnia 17 lipca 2006 r. znak: [....] zatwierdził projekt budowlany i udzielił S.K. pozwolenia na budowę na wyżej opisane zamierzenia budowlane. Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1215/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [....] oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. W międzyczasie, w dniu 4 grudnia 2007 r., wydana została przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu. Organ wskazał również, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, bądź jako osoba, która prowadzi roboty bez pozwolenia na budowę. Dlatego też brak jest podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane i postępowanie jest bezprzedmiotowe. Odwołanie od ww. decyzji wniósł J.S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 105 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 18 sierpnia 2009 roku z wniosku skarżącego stało się bezprzedmiotowe oraz naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2010 r. znak. [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji. Stwierdził, że w sytuacji, gdy w obiegu prawnym funkcjonuje ostateczna decyzji o pozwoleniu na użytkowanie brak jest podstaw zarówno do wydania decyzji w trybie określonym w art. 48 ustawy Prawo budowlane, jak i prowadzenia postępowania w trybie określonym przepisami art. 50 - 51 ustawy. Zbadanie legalności obiektu przyjętego do użytkowania jest możliwe jedynie w trybie nadzwyczajnej weryfikacji decyzji w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 8 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł J.S. , domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki, pomimo tego, że treść przepisu nakazuje wydanie takiej decyzji, art. 6 kpa poprzez niewydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki mimo, że przepis prawa nakazuje jej wydanie w przypadku, gdy obiekt budowlany nie posiada wymaganego pozwolenia na budowę oraz naruszenie art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę, [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a to art.105 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie rozważań podnieść należy, że zgodnie z przepisem art.105 § 1 k.p.a., będącym podstawą prawną zaskarżonej decyzji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W piśmiennictwie przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25.03.2010 r. (sygn. I OSK 789/09), stwierdzającym, że przepis art. 105 §1 kpa ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Jak wynika z przedłożonych przez organ akt administracyjnych już w dniu 12.02.2007 r. skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z wnioskiem o zbadanie legalności wykonanych przez inwestora robót, twierdząc, że budowa prowadzona jest niezgodnie z dokumentacją. Kolejnym pismem z dnia [....] 08.2007 r. skierowanym do organu J.S. wniósł o wstrzymanie odbioru budynku do czasu zakończenia postępowania toczącego się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie do sygn. II SA/Kr 1215/06 wobec zaistnienia uchybień podczas realizacji inwestycji. Wobec braku reakcji ze strony organu, pismem z dnia 8.08.2009 r., skarżący wniósł o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, podając, że jak wynika z wyroków WSA w Krakowie i NSA w Warszawie, obiekt wybudowano sprzecznie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ w dalszym ciągu nie podjął w sprawie żadnych czynności. Dopiero po złożeniu do organu wyższego stopnia zażalenia na bezczynność, postanowieniem z dnia 16.04.2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy toczącej się z wniosku J.S. o nakazanie rozbiórki (znak:......) do dnia 16.06.2010 r. Podkreślenia w związku z tym wymaga, że w sprawie tej nie zostały dokonane wcześniej przez organ nadzoru budowlanego żadne czynności, a podana sygnatura świadczy o tym, że skoro, zdaniem organu, postępowanie toczyło się od 2007 r., to musiało ono być zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 12.02.2007 r. – o zbadanie legalności budowy. Ta sama niekonsekwencja pojawia się w decyzji organu I instancji z dnia 9.07.2010 r. Sygnatura sprawy wskazuje, że postępowanie zostało wszczęte w 2007 r., podczas gdy z treści decyzji wynika, że wszczęte zostało dopiero z wniosku skarżącego z dnia 18.08.2009 r. Zauważyć również należy, że w sytuacji, gdy budynek, którego dotyczy postępowanie, został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę, ale pozwolenie to zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego, powstaje stan prawny wymagający ingerencji organów nadzoru budowlanego na podstawie przepisu art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Stosownie do treści art.51 ust.7, przepisy ust. 1 pkt 1 (nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego) i 2 (nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z określeniem terminu ich wykonania) oraz ust. 3 (sprawdzenie wykonania obowiązku i wydanie decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującej zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego) stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Mając na uwadze treść wniosków skarżącego organ zobowiązany był zatem do przeprowadzenia tej procedury, a to celem ustalenia, czy w sprawie zachodzi konieczność doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też, przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że postępowanie zainicjowane wnioskami skarżącego nie było bezprzedmiotowe. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w trybie art.59 ust.1 w związku z art.55 pkt 1 prawa budowlanego nie jest bowiem załatwieniem sprawy o legalizację tego obiektu. Niewątpliwe jest, że obie w/w sprawy mogą pozostawać ze sobą w związku, ale nie oznacza to jeszcze tożsamości tych spraw. Innymi słowy to, że wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie musi jeszcze oznaczać, że bezprzedmiotowe jest jakiekolwiek postępowanie zmierzające do zbadania legalności budowy i określenia ewentualnej sankcji zależnej od wyników tego badania. W dacie wydania decyzji organ l instancji był w posiadaniu informacji o tym, że decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2008 r. Tym samym organ nadzoru budowlanego wiedział, że wyeliminowany został wzorzec (projekt budowlany), wedle którego przeprowadzana jest kontrola obiektu pod kątem udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W świetle bowiem art. 59 a ust. 2 prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi podstawę dla decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skoro podstawa ta odpadła, obowiązkiem organu było wszczęcie z urzędu odpowiedniego postępowania. Taka bowiem sytuacja odpowiada przypadkowi regulowanemu przepisem art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Prawdą jest, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem inwestor, który wybudował obiekt na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu, nie może być traktowany jak osoba, która budowała nie dysponując w ogóle pozwoleniem na budowę. Wedle jednak tegoż ugruntowanego orzecznictwa w takiej sytuacji zachodzi przypadek regulowany przepisami art. 50 i 51 prawa budowlanego, zgodnie z którymi przeprowadzenie odpowiedniego postępowania jest obowiązkiem, a nie uprawnieniem organu. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której funkcjonuje obiekt dopuszczony do użytkowania na podstawie kontroli przeprowadzonej według nieistniejącego już wzorca (wyeliminowanego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę). Efekt takiej kontroli musi zostać zweryfikowany w odpowiednim postępowaniu, w ramach którego wytworzone winny zostać wzorce "zastępcze". W przeciwnym bowiem razie, w wypadku wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nadzwyczajna (w tym sądowa) kontrola decyzji o pozwoleniu na budowę byłaby pozbawiona jakiejkolwiek doniosłości prawnej. Bez względu na to, czy budowa jest lub nie jest zgodna z przepisami (bo nie z projektem który został wyeliminowany), o losie obiektu przesądzałaby wydana bez udziału innych, oprócz inwestora, stron (art.59 ust.7) decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Jak już wcześniej wskazano w rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji wydana została bez rozpatrzenia uprzednio złożonego przez skarżącego wniosku o "zbadanie legalności wykonanych robót budowlanych". Dopiero od wyniku tego postępowania, o którym mowa, zależeć będzie ocena zgłoszonego przez skarżącego w dniu 18 sierpnia 2009 r. żądania o nakazanie rozbiórki obiektu. Podkreślenia nadto wymaga, że organ nadzoru budowlanego uzasadniając twierdzenie o bezprzedmiotowości kontrolowanego postępowania faktem pozostawania w obiegu prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czego skutkiem jest brak podstaw do wydania decyzji w trybach określonych w art. 48 oraz w art. 50 - 51 prawa budowlanego i przywołując przepis art. 145 §1 pkt 8 k.p.a., nie dostrzegł konieczności wznowienia z urzędu postępowania, prowadzonego przecież również przez organ nadzoru budowlanego, zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Tymczasem, w myśl przepisu art.147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Stosownie do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27.03.2002 r. sygn. II SA 2791/00 (Lex nr 83816), który sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, to na organie ciąży obowiązek wznowienia postępowania w razie, gdy przyczyna wznowienia jest mu znana. Przyczyną tą jest w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 4.12.2007 r. - znany organowi nadzoru budowlanego fakt uchylenia prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2008 r. decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. W ocenie Sądu, organ nadzoru budowlanego winien wznowić z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 4.12. 2007 r. o pozwoleniu na użytkowanie i orzec w nim merytorycznie, a następnie przeprowadzić postępowanie w trybie art.50 i 51 prawa budowlanego. Dopiero bowiem w taki sposób, zgodnie z zasadami prawa budowlanego, rozstrzygnąć można o bycie prawnym obiektu budowlanego, który wybudowany został na podstawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, następnie wyeliminowanej z obrotu prawnego. Dlatego też, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.