II GSK 319/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka - Szpringer Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Op 368/09 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora O. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2. zasądza od Dyrektora O. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz J. K. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Op 368/09, oddalił skargę J. K. na decyzję Dyrektora O. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości, z następującym uzasadnieniem. J. K. [...] maja 2005 r. wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. W dniu [...] grudnia 2005 r. na działkach skarżącego położonych w województwie opolskim przeprowadzono kontrolę w zakresie wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, o które to płatności skarżący również się ubiegał. Działki skarżącego w ramach tego programu pomocowego położone w województwie dolnośląskim zostały skontrolowane w dniach [...] stycznia 2006 r. Podczas obu tych kontroli skarżący był obecny, osobiście podpisał i odebrał protokoły. Zgłoszone przez niego uwagi do protokołu ze stycznia 2006 r. zostały odnotowane. Skarżący pismem z dnia [...] marca 2006 r. złożył wyjaśniania odnośnie protokołu kontroli z zakresu płatności rolnośrodowiskowych, co do działek położonych w województwie opolskim. Jednocześnie podniósł w tym piśmie zastrzeżenia do kontroli przeprowadzonej na działkach położonych w województwie dolnośląskim. W lutym 2006 r. skarżący skorygował wniosek w zakresie płatności obszarowych podając inne powierzchnie części działek oraz częściowo zmienił sposób ich użytkowania. Ostatecznie wniosek o zmianę cofnął (oświadczeniem z [...] marca 2006 r.). W związku z tym na działkach skarżącego położonych w województwie opolskim ARiMR przeprowadziła kontrolę w dniu [...] kwietnia 2006 r. Skarżący nie był podczas niej obecny; protokół przekazano jego synowi B. K. Natomiast działki położone w województwie dolnośląskim skontrolowano w dniach [...] maja 2006 r. Skarżący podczas tej kontroli był obecny i uwag do ustaleń zawartych w protokole nie wnosił. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. dopuścił dowód z protokołu kontroli w zakresie płatności rolnośrodowiskowych z [...] stycznia 2006 r. Skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. wniósł o uwzględnienie podczas rozstrzygania sprawy o przyznanie płatności bezpośrednich danych wynikających z protokołów kontroli z [...] kwietnia 2006 r. i [...] maja 2006 r., a tym samym pominięcie ustaleń wynikających protokołu kontroli z [...]stycznia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. odmówił skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich za 2005 r., z tytułu jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej. W ocenie organu różnica między powierzchnią działek zgłoszonych, a stwierdzonych na miejscu mieści się w przedziale od 30% do 50%, co uzasadnia odmowę przyznania powyższych płatności. W uzasadnieniu tej decyzji organ nie uwzględnił wniosku skarżącego [...] kwietnia 2007 r. Orzekając na skutek odwołania skarżącego Dyrektor O. Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który ostatecznie wyrokiem z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt I SA/Op 224/08 uchylił decyzję Dyrektora O. Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia [...] września 2007 r. Sąd stwierdził, że wykorzystanie ustaleń poczynionych w czasie kontroli przeprowadzonej na użytek przyznania płatności rolnośrodowiskowych w postępowaniu dotyczącym płatności obszarowych nie narusza art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Jednak w związku z tym, że wyrokiem WSA w Opolu z dnia 28 grudnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Op 476/06 decyzja w zakresie płatności rolnośrodowiskowych został uchylona, to w sytuacji gdy organ na potrzeby płatności obszarowych uznał za bardziej miarodajne wyniki kontroli poczynionej w zakresie płatności rolnośrodowiskowych, a tam występują inne kryteria przyznania płatności niż ma to miejsce przy przyznawaniu płatności obszarowych, to konieczna jest weryfikacja tak przyjętych ustaleń pod kątem przyznania płatności obszarowych, gdyż w przeciwnym razie mogą one prowadzić do błędnych wniosków w obecnie rozpoznawanej sprawie. Następnie Dyrektor O. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia [...] lipca 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O., ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] marca 2009 r., przyznał skarżącemu na 2005 r. jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, a odmówił przyznania mu uzupełniającej płatności obszarowej. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, iż nie uwzględnił danych zebranych w trakcie kontroli przeprowadzonej w ramach postępowania na użytek płatności rolnośrodowiskowej. Wzięto natomiast pod uwagę ustalenia kontroli z [...] kwietnia 2006 r. i [...] maja 2006 r. przeprowadzonych w postępowaniu odnoszącym się wyłącznie do przyznania płatności bezpośrednich. Wyjaśniono przy tym, że skarżący do płatności obszarowej zadeklarował powierzchnię [...] ha, a jako kwalifikującą się do przyznania płatności uznano obszar o powierzchni [...] ha. Zatem zawyżenie powierzchni przez producenta rolnego wyniosło [...]% co skutkowało obniżeniem bezpośredniej płatności obszarowej o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Orzekając na skutek odwołania skarżącego od powyższej decyzji Dyrektor O. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2009 r. Organ odwoławczy uznał ustalony przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. stan faktyczny za zgodny z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Opolu w sprawie o sygn. akt I SA/Op 224/08. Organ podkreślił, że kontrola przeprowadzona w dniach [...] kwietnia 2006 r. i [...] maja 2006 r. dotyczyła działek położonych w różnych województwach i wykonano ją już po okresie zimowym, co dla łąk i pastwisk ma zasadnicze znaczenie. Zauważył, iż w toku dotychczasowego postępowania skarżący akceptował wyniki tej kontroli. W swym piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 r. skarżący wnosił o to, aby w sprawie dopłat na 2005 r. rozstrzygnięcie oprzeć na wynikach tych kontroli z [...] kwietnia 2006 r. oraz [...] maja 2006 r. Nie sposób zatem odnieść się do zarzutów skarżącego, które kieruje przeciwko ustaleniom zwartym w protokołach z tych czynności dopiero w ponownym postępowaniu odwoławczym tj. w piśmie z [...] kwietnia 2009 r. Nie sposób też uwzględnić jego wniosek o przeprowadzenie ponownej kontroli, która miałaby zweryfikować stan z maja 2006 r., a to ze względu na zmiany jakie nastąpiły na spornych gruntach. Nie można uwzględnić również sugestii przeprowadzenia ponownej kontroli zawarte w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Op 476/06, gdyż sprawa ta dotyczyła płatności rolnośrodowiskowych, a nie płatności bezpośrednich. Organ podkreślił, że tereny wyłączone z płatności to obszary lasu, zadrzewień i zakrzaczeń, obejmujące znaczne powierzchnie w granicach działek rolnych oraz powstrzymujące wzrost roślinności niezbędnej do wypasu. Aby grunt kwalifikował się do tej płatności nie może być pokryty zwartym kompleksem drzew, gdyż wówczas jest to grunt leśny, a do takiego dopłata bezpośrednia nie przysługuje. Okoliczność, że w części działki G doszło do karczowania potwierdza dowód w postaci ortofotomapy. Porównanie jej ze zdjęciem lotniczym z dnia [...] września 2004 r. prowadzi do wniosku, że na dzień [...] czerwca 2003 r. w części północnej tej działki znajdował się obszar zadrzewiony. Oddalając skargę J. K. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że decyzja ta wydana została w następstwie uchylenia przez sąd decyzji Dyrektora O. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] września 2007 r. odmawiającej przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r. Uchylając wskazaną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 15 października 2008 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Op 224/08 podał, że wydając decyzję w sprawie płatności obszarowych na 2005 r. organ oparł się na ustaleniach kontroli dotyczącej wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Chociaż takie postępowanie nie jest niezgodne z art. 75 kpa, to jednak wyniki kontroli przeprowadzonej w ramach dwóch programów pomocowych ujawniły duże rozbieżności w zakresie deklarowanej powierzchni działek i braku utrzymania należytej ich kultury rolnej, a rozbieżności tych nie wyjaśniono, lecz arbitralnie przyjęto, że bardziej miarodajne są wynik kontroli rolnośrodowiskowej, które skarżący w toku postępowania podważał. Sąd podkreślił, iż decyzje odmawiające przyznania płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych zostały jako niezgodne z prawem wyeliminowane z obrotu prawnego (wyrok WSA w Opolu z dnia 28 grudnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Op 476/06). Z tych przyczyn Sąd uznał, że innymi kryteriami kieruje się organ przyznając płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych mając na uwadze warunki zwykłej praktyki rolniczej, inne zaś ustalenia mogą rzutować na przyznanie świadczeń z tytułu płatności obszarowych, gdzie ma się na uwadze spełnienie warunków dobrej kultury rolnej. Zatem przyjęcie przez organ wprost ustaleń z kontroli w zakresie płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych bez próby weryfikacji tych ustaleń pod kątem płatności obszarowych prowadzić mogło do błędnych wniosków i co za tym idzie, do zastosowania wobec wnioskodawcy nieuzasadnionych sankcji, pozbawiających go prawa do uzyskania płatności, o które się ubiegał. Z tych też przyczyn uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. WSA przytoczył treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowiącego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Odnosząc się do wyroku WSA w Opolu z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 476/06, z którego wynikało, że zasadniczym i jedynym powodem uchylenia decyzji odmawiających przyznania płatności ONW na 2005 r. było oparcie tej decyzji na ustaleniach faktycznych dokonanych w postępowaniu dotyczącym innego programu pomocowego i brak próby weryfikacji tak uzyskanych danych pod kątem przesłanek warunkujących przyznanie płatności ONW, Sąd stwierdził, że zaskarżona w rozpoznawanej sprawie decyzja nie naruszała wyrażonej w przedstawionym przepisie zasady związania orzekających ponownie organów oceną prawną wyrażoną poprzednio przez sąd Sąd podniósł, że w obecnym postępowaniu zrezygnowano z czynienia ustaleń faktycznych w oparciu o dane wynikające z ustaleń uzyskanych w toku prowadzenia czynności dotyczących płatności rolnośrodowiskowych, których przyznanie uwarunkowane jest odmiennymi od bezpośrednich płatności obszarowych przesłankami i które skarżący konsekwentnie – od chwili zapoznania się z nimi - kwestionował. Było to spowodowane uznaniem, iż ustalenia dokonane w styczniu 2006 r. i zawarte w protokole kontroli prowadzonej na rzecz płatności rolnośrodowiskowych były obarczone błędem tj. prowadzenia pomiarów zimą przy zalegającym śniegu oraz braku ustalenia punktów odniesienia przy wykonywaniu zdjęć w terenie). Sąd I instancji podkreślił, że dokonując ustaleń faktycznych przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy oparły się na danych zawartych w protokołach z kontroli przeprowadzonych w dniach [...] kwietnia 2006 r. (kontrola dotyczyła działek położonych w województwie opolskim) i [...] maja 2006 r. (która dotyczyła działek położonych w województwie dolnośląskim). Do protokołów sporządzonych w następstwie przeprowadzonych czynności kontrolnych, które zostały skarżącemu doręczone, nie zgłaszał on żadnych uwag czy zastrzeżeń. Mając świadomość ustaleń kontroli prowadzonej na rzecz płatności rolnośrodowiskowych wnosił o oparcie decyzji mających rozstrzygać kwestie przyznania płatności na danych ustalonych w protokołach kontroli przeprowadzonej na rzecz płatności obszarowych. Dopiero, kiedy rozstrzygnięcie w przedmiocie płatności obszarowych, oparte na danych wynikających z ustaleń protokołów z [...] kwietnia 2006 r. a głównie z protokołu z [...] maja 2006 r., bo ustalenia dotyczące działek położonych w województwie dolnośląskim okazały się dla skarżącego niekorzystne, bowiem płatność do gruntów rolnych na 2005 r. z tytułu jednolitej płatności obszarowej przyznana została mu w kwocie pomniejszonej i odmówiono mu przyznania uzupełniającej płatności obszarowej, podniósł on pod adresem tych ostatnich ustaleń zarzuty. Uczynił to dopiero pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. tj. w odwołaniu od ponownej decyzji organu I instancji orzekającej w kwestii bezpośrednich płatności obszarowych, po upływie blisko 3 lat od przeprowadzonej kontroli na miejscu. Wtedy to J. K. sformułował zarzuty nieuzasadnionego pominięcia przez kontrolujących pewnych obszarów oraz brak przeprowadzenia analizy, czy rosnące na wykazanych działkach drzewa i krzewy wykluczały prowadzenie na nich prawidłowej działalności (produkcji) rolniczej, co rzutowało na rozmiar przyznanej mu pomocy. Stanowisko swoje uzasadnił tym, że dopiero w trakcie postępowania sadowego poznał prawdziwy stan dokonanych przez kontrolujących w trakcie przeprowadzonych kontroli na miejscu ustaleń. Jednakże oprócz podanych twierdzeń, skarżący nie przedstawił dowodów, które ustalenia zawarte w przedmiotowych protokołach mogłyby podważyć. Dane wynikające z ustaleń kontroli, które obecnie skarżący kwestionuje były mu znane wcześniej, gdyż w tych czynnościach kontrolnych uczestniczył, a sporządzone z nich protokołu zostały mu doręczone. Zapoznając się z nimi nie sposób było nie spostrzec, iż dane wynikające ze sporządzonych protokołów odbiegają od wielkości, które skarżący podał we wniosku o przyznanie przedmiotowych płatności. Znał też powód wyłączenia tych obszarów, jako niespełniających warunków do skorzystania z dopłat obszarowych (ujawnienie na znacznej powierzchni niektórych działek zadrzewień i zakrzewień, które wykluczały prowadzenie prawidłowej działalności rolniczej – wypasu). Sąd wskazał, że jedynie zastrzeżenia i uwagi podniesione w trakcie kontroli bądź bezpośrednio po niej, mogą zostać skutecznie zweryfikowane, czy to poprzez powtórzenie czynności, jej sprawdzenie, czy chociażby poprzez odniesienie się kontrolujących do twierdzeń i uwag podniesionych przez kontrolowanego producenta rolnego. Skoro jednak kontrolowany producent tego nie czyni, czy rezygnuje z przysługujących mu w tym zakresie uprawnień, to późniejsza próba zakwestionowania poczynionych ustaleń z kontroli na miejscu, może okazać się znacznie utrudniona bądź niemożliwa, a to z uwagi na zaistniałe w czasie zmiany np. co do wykorzystywanego rolniczo areału. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podkreślił, że nałożenie stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony tego postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza tych sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej, może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów regulujących tok postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów regulujących przebieg postępowania dowodowego. J. K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy wskutek niezastosowania lub błędnego zastosowania przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez przyjęcie, iż zasadnie przyznano skarżącemu jednolitą płatność obszarową na 2005 rok w pomniejszonej wysokości, w sytuacji, gdy w ocenie Sądu sprawa została należycie wyjaśniona, a z uzasadnienia decyzji nie wynika, dlaczego stwierdzony stopień zadrzewienia działki uznano za niedopuszczalny w świetle przepisów polskich i europejskich, które wyjątkowo, ale jednak dopuszczają porośnięcie działki drzewami i krzakami. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., wobec niedostrzeżenia bądź nieuwzględnienia przez Sąd, że zaskarżona decyzja organu jest kolejną w sprawie dotyczącą płatności za rok 2005, wydana w oparciu o te same przepisy prawa i stan faktyczny. W ocenie skarżącego, zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślono, że Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.7, 75 § 1, 77 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że zebrany przez Organ materiał dowodowy okazał się być sprzeczny i budzący wątpliwości, który po prawidłowej ocenie mógł przechylić szalę na korzyść skarżącego, tym bardziej, iż początkowo rozbieżność obszaru uznanego do dopłat do obszaru zadeklarowanego wynosiła około 50%, obecnie już tylko [...]% w sytuacji, gdy np. obszar ujęty do dopłat w wyniku kontroli ze stycznia 2006 roku zakwalifikowany został do dopłat, a pominięty w wynikach kontroli z maja 2006 roku; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednak z przyczyn innych niż w niej wskazane. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko nieważność postępowania, co oznacza, że niezależnie od wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych, Sąd w pierwszej kolejności powinien rozważyć czy nie zaistniała jedna z przesłanek nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, co skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 powołanej ustawy nieważność postępowania. Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że w składzie Sądu pierwszej instancji, który wydał wyrok z 15 października 2008 r. o sygn. akt I SA/Op 224/08, brała udział sędzia NSA J. K. Następnie ta sama sędzia brała również udział w wydaniu zaskarżonego wyroku z 10 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Op 368/09. W demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP) Sąd powinien działać bezstronnie, gwarancją czego powinny być przepisy o ustroju sądów oraz przepisy regulujące poszczególne procedury. W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jedną z takich gwarancji procesowych jest instytucja wyłączenia sędziego, której celem jest zapobieganie takim sytuacjom, w których sędzia ponownie orzeka w tej samej sprawie, a więc o identycznym zakresie podmiotowo – przedmiotowym. Art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym 10 listopada 2009 r., tj. w dacie wydania zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji) stanowił, iż sędzia wyłączony jest z mocy ustawy od orzekania w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. Stosowanie więc art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wymagało dokonania wykładni tego przepisu w taki sposób, aby jej rezultat był zgodny i odpowiadał konstytucyjnej koncepcji bezstronnego sądu. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat instytucji wyłączenia sędziego jako jednego z rozwiązań składających się na szczegółowy, proceduralny aspekt prawa do sądu - bezstronność sędziowską, polegającą na tym, że "sędzia kieruje się obiektywizmem, nie stwarzając korzystniejszej sytuacji dla żadnej ze stron czy uczestników postępowania, zarówno w trakcie toczącej się przed sądem sprawy, jak i orzekania (wyrok z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt SK 53/04 oraz z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt SK 6/07) odnoszą się bezpośrednio do art. 18 p.p.s.a. Zagadnieniem bezstronności sędziowskiej zajmował się wielokrotnie również Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok z dnia 27 października 2009 r., II GSK 436/09; wyrok z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 683/08; wyrok z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/08, wyrok z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt I GSK 931/08, wyrok z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 514/09). Poglądy, jakie zostały wyrażone przez ten Sąd nakazują rozumieć zasadę obiektywizmu i bezstronności orzekania na gruncie prawa do sprawiedliwego procesu administracyjnego, w ten sposób, że na treść rozstrzygnięcia sądowego nie mogą wpływać zapatrywania, uprzedzenia i interesy osoby biorącej udział w podejmowaniu rozstrzygnięcia, a osoba ta nie powinna uczestniczyć w kontroli wydanego przez siebie aktu. W powołanych wyrokach w okolicznościach analogicznych do niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że orzekanie przez tego samego sędziego w kolejnym składzie narusza dyspozycję art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec tego, gdy ten sam sędzia bierze udział w orzeczeniu kasacyjnym w sprawie ze skargi na decyzję organu, a następnie bierze udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na decyzję podjętą na skutek wcześniejszego wyroku Sądu dochodzi do naruszenia standardów zachowania bezstronności, będącej uzewnętrznieniem niezawisłości sędziowskiej W wyrokach Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wyrokach (zob. wyrok ETPC z dnia 1 października 1982 r., w sprawie nr 8692/79 Piersack przeciwko Belgii; wyrok ETPC z dnia 26 października 1984 r. w sprawie nr 9186/80, De Cubber przeciwko Belgii; wyrok ETPC z dnia 25 czerwca 1992 r. w sprawie nr 13778/88, Thorgeirson przeciwko Islandii) został wyrażony pogląd, że bezstronność w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) należy pojmować tak w oparciu o kryterium subiektywne - rozumiane jako osobiste przekonanie sędziego w danej sprawie, jak i w oparciu o kryterium obiektywne, to jest ustalając, czy sędzia spełniał wystarczające gwarancje umożliwiające wyłączenie jakichkolwiek uzasadnionych wątpliwości w tej mierze Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy przepis art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należy tak interpretować, aby wyeliminować z obrotu prawnego orzeczenie wydane w okolicznościach mogących budzić uzasadnione wątpliwości, co do bezstronności sądu, który je wydał. Podkreślenia wymaga również okoliczność, iż bezstronność sędziowska odgrywa doniosłe znaczenie w porządku prawnym i sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, z czym wiąże się potrzeba takiego działania organów, które będzie wzbudzało zaufanie społeczeństwa do instytucji powołanych do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Zatem, skoro sędzia NSA J. K. orzekała w składzie w sprawie o sygn. akt I SA/Op 224/08, zakończonej wyrokiem z 15 października 2008 r., a następnie brała udział w wydaniu orzeczenia z 10 listopada 2009 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Op 368/09, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezależnie od tego czy zarzut taki został postawiony, mogą powstać wątpliwości, co do obiektywizmu podjętego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania. Stwierdzona nieważność obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, bez możliwości odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W tej sytuacji bezprzedmiotowa staje się ocena wyroku wydanego w nieważnym postępowaniu. Ubocznie wypada zauważyć, że pewne wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. definitywnie zostały usunięte aktualnym brzmieniem art. 18 § 1 pkt 6a dodanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z 23 października 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2009 r., Nr 221, poz. 1736). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 4 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.