II SA/Łd 77/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant aplikant radcowski Rafał Taraszewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy przyłącza kanalizacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej A. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpoznaniu odwołania A. C., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przeprowadzenia kontroli i wydania opinii w sprawie przyłącza kanalizacji sanitarnej wraz ze studzienką rewizyjną na nieruchomości znajdującej się przy ul. Ż. [...] w K. W odwołaniu od powyższej decyzji A. C. wskazała, iż przyłącze kanalizacji zostało zaprojektowane i wykonane na działce będącej jej własnością. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę toczyło się bez powiadomienia stron, a na etapie udzielania pozwolenia na budowę inwestorzy nie wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przyłącze zostało wykonane niezgodnie z projektem i brak jest dokumentów wskazujących na jego faktyczny przebieg. Po rozpoznaniu odwołania, organ II instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W motywach decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że A. C. wystąpiła do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli i wydanie opinii w sprawie przyłącza kanalizacji sanitarnej wraz ze studzienką rewizyjną, które jej zdaniem zostało wykonane przez inwestorów – D. i J. S. niezgodnie z przepisami budowlanymi i sanitarnymi. W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, iż budowa przyłącza kanalizacji sanitarnej wraz ze studzienką rewizyjną była realizowana na podstawie ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego o pozwoleniu na budowę. Przekazane przez organ administracji architektoniczno – budowlanej akta sprawy nie zawierały udokumentowania przebiegu budowy i jej formalnego zakończenia. Tym niemniej, ze znajdującego się w aktach sprawy operatu geodezyjnego powykonawczego z dnia [...] roku wynika, że inwestorzy wykonali obiekt zgodnie z uzgodnionym przez Zakład Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Ł. projektem budowlanym. Nadto, projekt budowlany przyłącza kanalizacyjnego, będący załącznikiem do udzielonego pozwolenia na budowę, został uzgodniony przez Przedsiębiorstwo Komunalne Gminy K. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, a Kierownik Działu Techniczno – Inwestycyjnego i Eksploatacji tego przedsiębiorstwa potwierdził w dniu [...] roku, że przyłącze kanalizacyjne zostało wykonane zgodnie z dokumentacją. Przeprowadzona próba szczelności wykazała, że przyłącze wykonano bez usterek. Na tej podstawie organ uznał, że jakkolwiek inwestorzy nie posiadają dziennika budowy i dokumentu potwierdzającego, że robotami budowlanymi kierowała osoba posiadająca stosowne uprawnienia, to w świetle zgromadzonych dokumentów fakt ten nie przesądza jeszcze o istnieniu uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego spornego przyłącza kanalizacyjnego. Na tej podstawie zatem organ I instancji stwierdził, że brak jest dowodów świadczących o wykonaniu przyłącza kanalizacji niezgodnie z projektem, a zatem brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie prawidłowości jego wykonania. Konsekwencją powyższego było umorzenie postępowania w sprawie na mocy art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, rozstrzygnięcie kwestionowane w odwołaniu jest prawidłowe. Przyłącze wody i kanalizacji sanitarnej do budynku mieszkalnego zostało wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołująca się, w odrębnym postępowaniu wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W efekcie rozpoznania tego wniosku, organ administracji architektoniczno – budowlanej szczebla wojewódzkiego stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże decyzja ta, w wyniku odwołania złożonego przez inwestorów, została uchylona w całości przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W dalszej kolejności organ wskazał, że argumenty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. W istniejącym stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie prawidłowości wykonania przyłącza kanalizacji wraz ze studzienką rewizyjną do budynku. W tej sytuacji postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W skardze do sądu administracyjnego A. C. wskazała, że w treści wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne wniosła o sprawdzenie zgodności z prawem wykonanego przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej. Tymczasem organ postępowanie ograniczył wyłącznie do przyłącza kanalizacji. Postępowanie w sprawie prawidłowości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostało przeprowadzone w sposób wnikliwy. Organy nie ustaliły podstawowego przedmiotu sprawy, czyli nie dokonały oceny czy prawidłowym jest wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej z otwartą kinetą, czyli z wyciętą do odpowietrzania instalacji rurą osadzoną w dnie studzienki w pomieszczeniu użytkowym jakim jest korytarz (przedsionek w budynku mieszkalnym). Instalacje sanitarne zostały wykonane niezgodnie z projektem budowlanym. Postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie wykazało, czy inwestycja prowadzona była pod nadzorem uprawnionych osób, czy inwestorzy posiadali dziennik budowy. W toku postępowania organy nawet nie przeprowadziły wizji lokalnej. W konkluzji skarżąca podniosła, że budynek mieszkalny, w którym wykonano przyłącze wody i kanalizacji jest w bardzo złym stanie technicznym, gdyż jest to drewniany dom wybudowany w 1908 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W toku postępowania sądowego uczestnicy tegoż postępowania – D. i J. S. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Podstawą prawną rozstrzygnięcia, w stanie faktycznym sprawy, był art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, iż gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Analizując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, iż przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Rekapitulując, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Pogląd powyższy znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 roku, I OSK 967/05, Lex Nr 201507; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 roku, III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001 roku, I SA 2032/99, Lex Nr 75519; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 roku, IV SA 1167/97, Lex Nr 47913; wyrok NSA z dnia 18 maja 1998 roku, II SA 76/98, Lex Nr 43176; wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 roku, II SA 70/98, Lex Nr 43205; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 roku, SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2/80). Podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2006 roku, V SA/Wa 2627/05, Lex Nr 196834; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1997 roku, I SA/Wr 871/96, Lex Nr 30820). Tytułem wstępu wyjaśnić także należy, iż organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie związane są ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. W szczególności, organy te stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeks postępowania administracyjnego) oraz mają tak prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) i ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 roku, I SA 2188/00, Lex Nr 81741; wyrok NSA z dnia 5 maja 1999 roku, V SA 1568/98, nie publ.; wyrok NSA z dnia 24 listopada 1994 roku, V SA 397/93, ONSA 1995/3/143 i inne). Konkludując, dopiero zebranie materiału dowodowego w sposób pełny może stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Tymczasem, zdaniem składu orzekającego, ustalenia poczynione przez organy nadzoru budowlanego są niepełne, zatem nie dają podstaw do umorzenia postępowania. Organy w szczególności nie ustaliły kwestii legalności zakończenia inwestycji. Bezspornym w sprawie jest to, iż inwestycja w postaci budowy przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej została wykonana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca w toku odrębnego postępowania podejmowała działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym niemniej działania te były bezskuteczne, co potwierdza wydany w sprawie prawomocny wyrok sądu administracyjnego. W tym miejscu postawić zatem wypada tezę, iż prace związane z wykonaniem przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej inwestorzy mogli rozpocząć w sposób legalny, gdyż dysponowali ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Tym samym, odpowiednie zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione. W dalszej kolejności wskazać należy, iż w pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno – budowlanej pouczył adresatów decyzji o warunkach realizacji inwestycji wskazując w szczególności, że inwestorzy są zobowiązani zawiadomić organ, co najmniej na 7 dni przed rozpoczęciem robót o objęciu obowiązków przez kierownika budowy i inspektora nadzoru budowlanego, posiadających właściwe przygotowanie zawodowe. Nadto, organ pouczył inwestorów, że mają oni obowiązek prowadzić dziennik budowy, wyznaczyć geodezyjnie obiekt w terenie, a po jego wybudowaniu wykonać inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Inwestorzy powinni także prowadzić roboty zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową i warunkami ostatecznymi decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisami, obowiązującymi normami. O zakończeniu budowy "inwestorzy winni zawiadomić organ – uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu". W toku postępowania wyjaśniającego, organ I instancji w celu sprawdzenia prawidłowości budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej, wezwał inwestorów do złożenia dokumentów w postaci dziennika budowy, dokumentu potwierdzającego, że robotami kierowały osoby ze stosownymi uprawnieniami budowlanymi, protokołu odbioru przyłącza przez gestora sieci oraz dokumentu potwierdzającego formalne zakończenie budowy (czyli zawiadomienia o zakończeniu budowy). W odpowiedzi na to wezwanie inwestorzy złożyli tylko protokół obioru przyłącza podpisany przez gestora sieci, którym było Przedsiębiorstwo Komunalne oraz umowę o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Na podstawie tych dokumentów i w oparciu o treść powykonawczego operatu geodezyjnego organy nadzoru budowlanego obu instancji przyjęły fakt legalnego zakończenia budowy przyłącza wody i kanalizacji. Pogląd takie, zdaniem składu orzekającego, w świetle zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów jest przedwczesny. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż gestor sieci nie jest, ani nie pełni funkcji organu nadzoru budowlanego, który to jest podmiotem wyłącznie uprawnionym do formalno – prawnego zakończenia procesu budowlanego. Reasumując należy po raz kolejny podkreślić, że ustalenie legalności budowy, w świetle dokumentów załączonych do akt administracyjnych jest przynajmniej przedwczesne. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy nadzoru budowlanego powinny w pierwszej kolejności ustalić w jaki sposób inwestor zobowiązany był zakończyć proces inwestycyjny, czyli czy miał obowiązek dokonać zgłoszenia zakończenia prac budowlanych, czy zobligowany był do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W dalszej kolejności organy powinny podjąć działania w celu ustalenia czy inwestorzy zakończyli proces budowlany w sposób zgodny z prawem, a mianowicie czy dokonali zgłoszenia zakończenia budowy właściwemu organowi, bądź czy uzyskali ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W razie stwierdzenia, że inwestorzy nie dopełnili odpowiednich czynności formalno – prawnych kończących proces inwestycyjny, organy powinny podjąć dalsze działania, nie wyłączając procedury legalizacji. W konkluzji wskazać należy, że organ II instancji w treści uzasadnienia swojej decyzji napisał, że z racji tego, iż gestor sieci, po jej wybudowaniu dokonał przeglądu i próby szczelności, nie ma podstaw do kwestionowania stanu technicznego spornego przyłącza. Zdaniem Sądu, pogląd taki jest błędny, szczególnie uwzględniając okoliczność, że dokumenty, na które powołał się organ sporządzone zostały tuż po wybudowaniu przyłącza, co miało miejsce w roku 1997. Z uwagi na upływ czasu, stan techniczny obiektu, mimo iż dobry w roku 1997, w chwili obecnej mógł ulec zmianie. W tej sytuacji ocena stanu technicznego przyłącza będzie wymagała, w toku ponownie prowadzonego postępowania, ponownych ustaleń organu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazujących, że stan techniczny całego budynku jest bardzo zły, wyjaśnić należy, że także i ta kwestia będzie wymagała ponownych ustaleń organów nadzoru budowlanego w toku ponownie prowadzonego postępowania. Na tej podstawie Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 105 § 1, w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie to, w ocenie Sądu miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie i jako takie stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanych decyzji. Wobec tego Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", przy zastosowaniu art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił jak w punkcie drugim wyroku w oparciu o regulację art. 200 i 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. k.o.