VIII SA/Wa 891/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant referent stażysta Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi U. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Syg. akt VIII SA/Wa 891/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 roku, nr [...] Marszałek Województwa [...] biorąc za podstawę przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.), art. 23a, art. 4 ust.2 pkt 1, art. 30 ust. 1 i 2 pkt 2 i 8, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych( DZ.U nr 228, poz. 2255 ze zm. dalej jako u.ś.r.), rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (DZ.U nr 105, poz. 881 ze zm.), rozporządzenia (EWG) Rady nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 roku dotyczącego stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób pracujących na własny rachunek oraz do członków ich rodzin przemieszczających się w granicach wspólnoty, rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 dotyczącego systemów zabezpieczenia dla pracowników najemnych, osób pracujących na własny rachunek oraz do członków ich rodzin przemieszczających się w granicach wspólnoty po rozpatrzeniu wniosku U L orzekł 1) o uznaniu kwot: - zasiłku rodzinnego na dzieci M, M i M L za okres od 1 października 2004 do 31 sierpnia 2005 roku oraz na dzieci M i M L za okres od 1 września 2005 do 31 marca 2006 roku w kwocie [...] zł; - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu i kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dziecko M L za okres od 1 października 2004 roku do 31 lipca 2005 roku w kwocie [...] zł; - zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko M L za okres od 1 października 2004 roku do 31 lipca 2005 roku w kwocie [...] zł; - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego dla dzieci M i M L wypłaconego w październiku 2005 roku w kwocie [...] zł – za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne; 2) ustaleniu, iż zwrot nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia następującego po dniu wypłaty świadczenia: a) od dnia 1 listopada 2004 roku w kwocie [...] zł; b) od dnia 1 listopada 2004 w kwocie [...] zł; c) od dnia 1 listopada 2004 roku w kwocie [...] zł; d) od dnia 1 listopada 2005 roku w kwocie [...] zł. Łączna kwota do spłaty nienależnie pobranych świadczeń z odsetkami na dzień wydania decyzji wynosi [...] zł. Uzasadniając decyzję organ podnosił, że w przypadku gdy członek rodziny uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami kraju w państwie w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa. W przypadku wyjazdu członka rodziny do państwa, o którym mowa w ust.1, po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku ustalenia, że takie przepisy mają zastosowanie organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - art. 23a ust.5 u.ś.r. Na podstawie art. 23a ust. 9 u.ś.r. nienależnie pobrane świadczenia rodzinne w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego podlegają dochodzeniu przez marszałka województwa. Przepis art. 30 u.ś.r. stosuje się odpowiednio, który stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się między innymi świadczenie rodzinne wypłacone w przypadku o którym mowa w art. 23 a ust.5 za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. W niniejszej sprawie organ ustalił, że W L podjął od października 2004 roku legalne zatrudnienie w I. W dniu [...] marca 2009 roku uchylone zostały decyzje przyznające świadczenia rodzinne w Polsce w postaci zasiłków rodzinnych na dzieci M, M i M za okres od 1 października 2004 roku do 31 sierpnia 2005 roku oraz na dzieci M i M L za okres od 1 września 2005 roku do 31 marca 2006 roku, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dziecko M L, zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko M L oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci M i M L. Zasiłek rodzinny z dodatkami, zasiłek pielęgnacyjny pobierane w okresie od 1 października 2004 roku do 31 marca 2006 roku należało zdaniem organu uznać za pobierane nienależnie. Stosownie do przepisu art. 30 ust. 8 u.ś.r. kwoty świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust.2 podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W po rozpatrzeniu odwołania U L utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji uznając, że zachodziła podstawa do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w związku z pracą za granicą od października 2004 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2010 roku, syg. akt VIII SA/Wa 796/09 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W z dnia [...] sierpnia 2009 roku ponieważ złożone przez U L odwołanie nie było przez nią podpisane. Zdaniem Sądu rozpoznanie niepodpisanego odwołania stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę, po uzupełnieniu braku podpisu na odwołaniu decyzją z dnia [...] czerwca 2010 roku, nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej ocenie prawnej przywołało treść przepisu art. 30 u.ś.r wskazując, że skoro w niniejszej sprawie zostały uchylone decyzje od 1 października 2004 roku do 30 marca 2006 roku o przyznaniu U L zasiłków na troje dzieci wraz z dodatkami oraz zasiłku pielęgnacyjnego na syna, to świadczenia pobrane za ten okres zasadnie uznał organ I Instancji za świadczenie nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W z dnia [...] czerwca 2010 roku złożyła U L. Zaskarżonej decyzji zarzucała rażące naruszenie prawa – art. 30 ust.2 pkt 1 u.ś.r. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji. Wskazywała, że przed złożeniem wniosku o przedmiotowe zasiłki wielokrotnie zasięgała informacji w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w P i uzyskała informację, że może pobierać świadczenia rodzinne w Polsce w sytuacji gdy jej mąż pracuje, gdyż to do niej należy wybór gdzie one będą pobierane. W dacie wydawania decyzji organ był poinformowany, że jej mąż od października 2004 roku podjął pracę w I. Obecnie skutki błędnej decyzji organu są przerzucane na nią. Skarżąca podnosiła również, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że zasiłki rodzinne mogą być pobierane tylko i wyłącznie w miejscu pracy jej męża. Jej zdaniem przywołane przepisy art. 23 a u.ś.r. nie mają zastosowania do stanu faktycznego ustalonego w przedmiotowej sprawie. Ustęp 1 tego artykułu odnosi się do osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych, której członek rodziny przebywa w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ustęp 5 i 6 tego artykułu odnoszą się zaś do osoby podlegającej ustawodawstwu państwa o której mowa w ustępie 1 w zakresie świadczeń w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przywołane przepisy – ze względu na jednolite użycie w nich określenia ,,osoba’’ dotyczą tego samego podmiotu. Gdyby ustawodawca zamierzał odróżnić osobę uprawnioną do zasiłku w Polsce od osoby uprawnionej do podobnego świadczenia w państwie o którym mowa w ust.1, to konsekwentnie użyłby określenia ,,członek rodziny’’ przebywający w takim państwie. Skoro tak nie postąpił, to uprawniony jest pogląd, że przepisy art. 23a ust. 5 i 6 mają zastosowanie do przypadku gdy podległość ustawodawstwu odpowiedniego państwa dotyczy podmiotu określonego w ust.1 jako osoby uprawnionej do świadczeń. Zdaniem skarżącej za taką osobę winna być uznana ona. Interpretacja pozbawiająca ją skutecznej możliwości uzyskania zasiłku w miejscu przebywania z dziećmi czyni prawo pomocy społecznej w Polsce prawem iluzorycznym. Skarżąca wskazywała również, że przez okres pobierania świadczeń w Polsce żadne świadczenia w I nie były pobierane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W ocenie Sądu organy rozpoznając niniejszą sprawę naruszyły zarówno przepisy postępowania art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., jak i prawa materialnego art. 23a ust.5, art. 30 ust.2 u.ś.r w związku z art. 73 rozporządzenia Rady(EWG) nr 1408/71, art. 10 ust.1 lit.a) rozporządzenia Rady(EWG) nr 574/72 poprzez błędną ich wykładnię. Organy rozpoznając sprawę winny wykładnię przepisu art. 30 ust.2 pkt 3 w związku z art. 23a ust.5 u.ś.r. związać z zasadami wynikającymi z przepisu art. 10 ust.1 lit.a) rozporządzenia Rady(EWG) nr 574/72 z dnia 1972 roku w sprawie wykonywania rozporządzenia Rady(EWG) nr 1408/71( DZ.Urz.UE L z 1972 roku, nr 74, poz. 1 ze zm.) oraz art. 73 wyżej powołanego rozporządzenia Rady(EWG) nr 1408/71. Przepis art. 73 stanowi, że pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek podlegający ustawodawstwu państwa członkowskiego są uprawnione, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują na terytorium innego państwa członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni na terytorium tego państwa, z zastrzeżeniem przepisów załącznika VI Przepis art. 10 ust.1 lit.a) rozporządzenia nr 574/72 stosuje się gdy istnieje ryzyko kumulacji prawa wynikającego z art. 73 rozporządzenia nr 1408/71 oraz prawa do świadczeń rodzinnych przyznawanych na podstawie ustawodawstwa krajowego miejsca zamieszkania wyłącznie z tytułu zamieszkiwania w danym państwie (czyli tak jak w polskiej ustawie o świadczeniach rodzinnych). Przepis ten stanowi, że prawo do świadczeń lub zasiłków rodzinnych, należnych zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego, w którym nabycie prawa do świadczeń lub zasiłków nie jest uzależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek jest zawieszane, jeżeli w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego państwa członkowskiego lub w zastosowaniu z art.73 rozporządzenia nr 1408/71 do wysokości kwoty tych świadczeń. W swoich orzeczeniach na tle interpretowania przepisów wyżej powołanych rozporządzeń Europejski Trybunał Sprawiedliwości podkreślał, iż zastosowanie ww. rozporządzeń w żadnym razie nie może prowadzić do skutków negatywnych, w postaci pozbawienia pracownika migrującego lub członków jego rodziny prawa do świadczeń albo obniżenia świadczeń. Należy uznać, że określona w art. 10 ust.1 lit.a) rozporządzenia nr 574/72 reguła przeciwdziałająca kumulacji świadczeń rodzinnych ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy zbiegowi podlegają uprawnienia do świadczeń rodzinnych przyznane w tym samym czasie i dla tego samego członka rodziny. Takie stanowisko podzielił Europejski Trybunał Sprawiedliwości z 19 lutego 1981 roku, ECR nr 1981/2/00503, LEX nr 132368, stwierdzając, iż art. 10 ust.1 lit.a) rozporządzenia nr 574/72 zawiesza wypłatę świadczeń rodzinnych lub zasiłków rodzinnych wypłacanych na podstawie ustawodawstwa państwa zatrudnienia jedynie do wysokości świadczenia otrzymywanego, w odniesieniu do tego samego okresu i tego samego członka rodziny, w państwie zamieszkania przez małżonka prowadzącego działalność zawodową lub gospodarczą na terytorium tego państwa. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że organy rozpoznające niniejszą sprawę nie wskazały żadnego przepisu prawnego obowiązującego osoby zarobkujące w I, który z wyjazdem członka rodziny do tego państwa w rozumieniu art. 23a ust.2 u.ś.r. wiązałby podstawę do podlegania ustawodawstwu tego państwa ze skutkiem rodzącym tytuł do świadczenia rodzinnego - art. 23a ust.5 u.ś.r. Nie można inaczej rozumieć pojęcia ,, ustalenia podlegania ustawodawstwu’’ jak tylko wymóg a) wskazania na przepis prawa który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego państwa członkowskiego jako świadczeniobiorcę albo b) wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności), która organu lub instytucji obcego państwa, która przyznała świadczenie zagraniczne świadczenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2010 roku, I OSK 556/10, LEX nr 595423). Uprawnienia wynikające z przepisu art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 w przypadku, gdy zachodzi ryzyko wystąpienia zbiegu uprawnień przewidzianych przez ustawodawstwo państwa miejsca zamieszkania z uprawnieniami przewidzianymi przez ustawodawstwo państwa zatrudnienia musi zostać zestawiona z regułami ,,antykumulacyjnymi’’ rozporządzeń Rady nr 1408/71 i nr 574/72. Reguły te zapobiegać mają wielokrotnemu pobieraniu świadczeń rodzinnych w tym samym czasie, na tego samego członka rodziny. Reguły antykumulacyjne ustanowione zostały w art. 76 ust.1 rozporządzenia Rady nr 1408/71 oraz art. 10 ust.1 rozporządzenia Rady nr 574/72. Zdaniem Sądu przepis art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 nie pozbawia członków rodziny pracownika uprawnień przysługujących im w miejscu zamieszkania. W ocenie Sądu sam fakt podjęcia zatrudnienia przez męża skarżącej od października 2004 roku w I nie mógł automatycznie pozbawiać uprawnień do świadczeń rodzinnych w miejscu zamieszkania ich dzieci – w Polsce. Poza uwagą i oceną organu pozostała informacja z organu miejsca pracy W L w I z której wynika, że zostały przyznane świadczenia rodzinne na jego dzieci M i M L od 1 maja 2006 roku. W sytuacji gdy w miejscu pracy od ojca dzieci świadczenia rodzinne nie były wypłacane w okresie od października 2004 roku do maja 2006 roku, to nie było podstaw do ich pozbawienia i żądania zwrotu przyznanych świadczeń osobom uprawnionym w Polsce. Sama informacja, że W L podjął zatrudnienie w Irlandii w październiku 2004 roku nie była wystarczająca do uznania świadczenia rodzinnego przyznanego w Polsce po dacie 1 października 2004 roku za świadczenie nienależne. Przy tego rodzaju informacji Marszałek Województwa winien konkretnie ustalić charakter i rodzaj uzyskanych świadczeń z państwa członkowskiego, czy prawo miejsca zatrudnienia przewiduje świadczenia odpowiadające przyznanemu w Polsce świadczeniu rodzinnemu oraz czy i w ogóle były pobierane równolegle dwa jednakowe świadczenia rodzinne w miejscu zamieszkania oraz w miejscu pracy w tym samym okresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 roku, I OSK 556/10). Brak wskazanych powyżej ustaleń naruszył przepisy postępowania – zarówno art. 7, art. 77 jak i art. 107 § 3 k.p.a. Wobec tego, iż organ nie poczynił prawidłowych ustaleń faktycznych niezbędnych do wypowiedzenia się czy pobrane w Polsce świadczenia rodzinne można było uznać za nienależne i za jaki okres, to w konsekwencji nie mógł prawidłowo zastosować przepisów prawa materialnego. Organ również nie uwzględnił przy wykładni i stosowaniu przepisów art. 23a i art. 30 u.ś.r. przepisów ,,antykumulacyjnych’’ z rozporządzeń nr 1408/71 i nr 574/72, cytowanych w powyższym uzasadnieniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien poczynić pełne i prawidłowe ustalenia faktyczne co do rodzaju i okresu pobierania świadczeń rodzinnych przez W L w okresie pracy w Irlandii i dopiero w przypadku kumulacji świadczeń tego samego rodzaju i za ten sam okres zasiłkowy w Polsce i I będzie mógł prawidłowo ustalić za jaki okres mamy do czynienia ze świadczeniami nienależnymi, które będą podlegać zwrotowi. Nie powinna mieć miejsca sytuacja gdzie osoby uprawnione nie otrzymają za dany okres zasiłkowy świadczeń rodzinnych, ani w kraju miejsca pracy danej osoby, ani w miejscu faktycznego ich zamieszkania. Nadto organ powinien sporządzić uzasadnienie spełniające wymagania art. 107 § 3 k.p.a. przedstawiając dokonane ustalenia faktyczne jak i ocenę prawną. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) w związku z art. 152 p.p.s.a orzeczono jak na wstępie.