III SA/Po 79/11

Dnia 10 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi L. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia r. nr w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nie opłaconych składek I. uchyla zaskarżoną decyzję, zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę 240,- (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wnioskiem z dnia 22.07.2007r. L. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy . Przedmiotowy wniosek uzasadniał złą sytuacją materialną i zdrowotną. Wskazał, iż obecnie ma orzeczony II stopień niepełnosprawności i jest zmuszony do pobierania zasiłku z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie gdyż nie jest w stanie podjąć jakiejkolwiek pracy. Nadto podał, że sam prowadzi gospodarstwo domowe zaś otrzymywana pomoc ledwo starcza na przeżycie. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia 30.09.2008r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu: - składek na ubezpieczenie społeczne za okres 01/1999-02/1999, 11/1999,10/2000-05/2001, odsetek naliczonych na dzień 24.07.2008r i kosztów upomnienia w łącznej kwocie 8 459,66 zł, - składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 10/2000-05/2001, odsetek naliczonych na dzień 24.07.2008r. i kosztów upomnienia w łącznej kwocie 1 600,14 zł, - składek na Fundusz Pracy za okres 01/1999-02/1999,11/1999,10/2000-05/2001, odsetek naliczonych na dzień 24.07.2008r. i kosztów upomnienia w łącznej kwocie 665,12 zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podał, że ustalił wysokość zadłużenia zobowiązanego z tytułu nieuregulowanych składek na łączną kwotę 10 504,92 zł. Organ oparł się na zgromadzonych w toku postępowania dowodach, których nie zakwestionował i na ich podstawie ustalił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy i wyjaśnienia strony przemawiają za stwierdzeniem, że zapłata należności z tytułu składek nie pozbawi zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia potrzeb życiowych. Organ ustalił, że zobowiązany wspólnie z żoną prowadzi gospodarstwo domowe. Dochód rodziny stanowi emerytura małżonki w wysokości ok. 883 zł oraz zasiłek z MOPR zobowiązanego w wysokości ok. 418 zł. Ponieważ w toku postępowania zobowiązany nie udokumentował, że jest osobą rozwiedzioną lub pozostaje z żoną w separacji, toteż organ wziął pod uwagę dochód obojga małżonków, który łącznie wynosił ok. 1 250 zł miesięcznie. Stałe koszty miesięczne kształtują się na poziomie ok. 435 zł miesięcznie. Zobowiązany nie posiada innych zobowiązań cywilnoprawnych i publicznych. Nadto organ ustalił, że zobowiązany wspólnie z żoną zamieszkuje w mieszkaniu własnościowym. W ocenie organu zobowiązany nie udokumentował trudności w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, zaś przedstawiona przez niego decyzja MOPR o przyznaniu zasiłku stałego w związku z orzeczoną niezdolnością do pracy kwalifikuje- w ocenie organu- zobowiązanego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, co nie wyklucza możliwości podjęcia pracy w zakładzie pracy chronionej. L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy załączając kserokopię skróconego odpisu aktu małżeństwa, kserokopię poświadczenia wymeldowania małżonki z dnia 3.07.2007r. i kserokopię aktu notarialnego z dnia 14.03.2002r. Oświadczył, że pozostaje z małżonką w separacji, zaś mieszkanie, które objęte jest ustawową wspólnością małżeńską zostało wykupione od miasta w wyniku likwidacji książeczek mieszkaniowych i to z wysoką bonifikatą (65% ) udzieloną przez miasto. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 6.02.2009r. utrzymał w mocy decyzję podjętą w dniu 30.09.2008r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podał, że wziął pod uwagę złożone przez zobowiązanego dokumenty jako oświadczenie strony i oceniając aktualną sytuację uznał, że zobowiązany wykazał istnienie przesłanki sformułowanej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Organ uznał nadto istnienie ważnego interesu strony przemawiającego za umorzeniem przedmiotowych należności. Pomimo takiego uznania ZUS stwierdził, iż w konfrontacji interesu indywidualnego z interesem ogólnospołecznym jakim jest stan Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, decyzja pozytywna byłaby nieuzasadniona szczególnie wobec faktu zabezpieczenia należności Zakładu na nieruchomości stanowiącej własność zobowiązanego. Skargę na powyższą decyzję z dnia 6 lutego 2009r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. W skardze podniósł, że organ nie zbadał dokładnie jego sytuacji majątkowej, nie wziął pod uwagę faktu pobierania zasiłku mieszkaniowego. W ocenie skarżącego błędne było ustalenie, że odmowa umorzenia zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie pozbawia zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżący podkreślił nadto, że egzekucyjna sprzedaż zajmowanego przez niego mieszkania jeszcze bardziej uzależni go od pomocy państwa w szczególności z uwagi na wiek i stan zdrowia. W ocenie skarżącego umorzenie zaległości nie koliduje z interesem społecznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wyrokiem z dnia 24 września 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji . W uzasadnieniu wyroku wskazał, iż w zaskarżonej decyzji z dnia 6 lutego 2009r. jako organ wydający decyzję został podany Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i wobec tego- w ocenie Sądu- decyzję wydał organ niewłaściwy, co stanowiło wadę wymienioną w art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. Powyższego stanowiska nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpoznając wniesioną przez organ skargę kasacyjną, wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010r. (sygn. II GSK 1053/09) uchylił wyrok wydany przez sąd pierwszoinstancyjny i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na jej uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem ( legalności ) i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd uznał, iż organ nie dokonał wystarczających ustaleń faktycznych w celu jednoznacznego ustalenia, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki umorzenia wymienione w art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 11 z 2007 r., poz. 74 ze zm. ). Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być przy tym w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności ( ust. 3 a ). Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ) ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia zaległości wobec ZUS ma charakter uznaniowy a to oznacza, ż nie może być ona całkowicie dowolna. System kontroli takiej decyzji przez sąd sprowadza się wyłącznie do kontroli jej legalności, a więc sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności ( zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19.11.2007 r., V S.A./Wa 1876/07, lex nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10.02.2009 r., I S.A./Gd 874/08, lex nr 483118 ). Uznaniowa ocena istnienia lub nieistnienia przesłanek skutkujących umorzeniem należności winna być przy tym odzwierciedlona odpowiednio w uzasadnieniu decyzji – zgodnie z rygorami wskazanymi w art. 107 § 3 kpa ( wyrok WSA w Warszawie z 15.12.2006 r., III S.A./Wa 2994/06, lex nr 306945; wyrok WSA w Gliwicach z 06.02.2009 r., III S.A./Gl 1421/08, lex nr 484073 ). W omawianej sprawie dokonując takiej kontroli legalności decyzji Sąd stwierdził, że organ nie zadziałał prawidłowo. Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący ( art. 77 § 1 kpa ). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu ( zasada oficjalności postępowania ) oraz wnioskowane przez stronę ( zob. m. in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69 ). W ocenie Sądu nie dokonano wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do podjęcia jednoznacznej oceny istnienia przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ) i dotyczących wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić dochodzonych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny ( opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych bądź też istnieje przewlekła choroba zobowiązanego pozbawiająca go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności ). Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności wobec ZUS organ, ustalając sytuację majątkową dłużnika, winien m. in. porównać stwierdzoną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać jego dochody ( rzeczywiste czy potencjalne ), które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (wyrok NSA z 10.10.2007 r., II GSK 176/07, lex nr 399183 ). Należy ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania ( wyrok WSA w Warszawie z 23.11.2007 r., V S.A./Wa 2247/07, lex nr 484964 ). Możliwości majątkowe, płatnicze i zarobkowe nie mogą być przy tym rozpatrywane w oderwaniu od sytuacji zobowiązanego, która może wpływać bezpośrednio na odpowiednie zmniejszenie tych możliwości. Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości- mieszkania-, w którym mieszka. Fakt posiadania mieszkania o pow. 33 m 2 nie jest okolicznością przemawiającą przeciwko umorzeniu należności składkowych, ponieważ egzekucja z nieruchomości doprowadziłaby do pozbawienia zobowiązanego i tak znajdującego się w trudnym położeniu bo korzystającego z pomocy MOPR mieszkania, a tym samym istotnie godziłoby w jego najżywotniejsze interesy. Podobnie wypowiedział się Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku wydanym 14.10.2004r. (sygn. III AUa 1581/03, Lex nr 147189). Nadto skarżący ze względu na stan zdrowia a tym samym bardzo ograniczone możliwości zarobkowe korzysta z pomocy MOPR, sam zaś nie ma stałych dochodów gdyż nie nabył praw do renty ani emerytury. Tak więc rozpatrując przedmiotowy wniosek o umorzenie należności składkowych należy rozważyć aktualną sytuację materialną i życiową zobowiązanego, a nie opierać się na przypuszczeniach co może być w przyszłości (np. to , że nie można wykluczyć możliwości zatrudnienia w zakładzie pracy chronionej). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (wyrok z dnia 14.05.2009r., sygn. III SA/Lu 71/09, Lex nr 558761). Należy zwrócić także uwagę na fakt, że korzystanie przez zobowiązanego z pomocy państwa świadczy o jego trudnej sytuacji finansowej, a ta okoliczność – jak wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15.04.2009r. (sygn. VSA/Wa 4/09, Lex nr 533296) – stanowi dodatkową okoliczność przemawiającą za uwzględnieniem żądania o umorzenie zadłużenia. Okoliczność korzystania przez zobowiązanego z pomocy państwa świadczy w omawianej sprawie o tym, że ewentualne pozbawienie zobowiązanego mieszkania w wyniku egzekucji spowoduje dodatkowe obciążenie państwa wywołane koniecznością zapewnienia zobowiązanemu lokalu mieszkalnego bądź umieszczenia w placówce dla bezdomnych. Tak więc sytuacja, w której zapłata przedmiotowych należności spowoduje konieczność korzystania przez zobowiązanego z coraz to większych środków państwa, nie jest zgodna z interesem zarówno zobowiązanego jak i nie jest zgodna z interesem publicznym. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, zdaniem Sądu organ administracji zbyt arbitralnie przyjął brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie przedmiotowych należności publicznoprawnych, nie dokonując niezbędnych ustaleń w zakresie jego aktualnej sytuacji materialno – zdrowotnej i niej realnych możliwości płatniczych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem ponownie ją rozpatrzeć dokonują szczegółowych ustaleń faktycznych w zakresie aktualnego stanu finansowego skarżącego i wydatków ponoszonych przez niego, jak również dokonać odpowiedniej oceny jego możliwości płatniczych i oceny słuszności i możliwości przeprowadzenia egzekucji jak również dokonać oceny zgodności interesu zobowiązanego z interesem publicznym. Ze względu na naruszenie przepisów postępowania ( art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa ) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd orzekł w pkt. 1 wyroku o uchyleniu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tego aktu prawnego. O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.).