II GSK 1053/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt III SA/Po 242/09 w sprawie ze skargi L. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P.; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt III SA/Po 242/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. ze skargi L. C. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy W dniu 22 lipca 2007 roku L. C., w toku postępowania egzekucyjnego, zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Wniosek uzasadnił trudną sytuacją finansową. Decyzją z dnia [...] września 2008 roku, Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, odsetek od tych należności oraz kosztów upomnienia w łącznej kwocie 10.724,92zł. W wyniku złożonego odwołania, Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lutego 2009r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Prezes ZUS wyjaśnił, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne osób będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenie mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia (art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Organ podkreślił przy tym, że nie ma prawnego obowiązku umarzania zaległych należności, lecz tylko możliwość ich umorzenia, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny ( § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne). Prezes ZUS, nie negując że sytuacja majątkowa zobowiązanego jest bardzo trudna, stwierdził że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a w okolicznościach sprawy nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności zaległości, bowiem należności Zakładu zostały zabezpieczone hipotecznie na nieruchomości stanowiącej współwłasność wnioskodawcy. Organ uznał ponadto, że wnioskodawca nie ujawnił wszystkich źródeł dochodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. uwzględnił skargę, jednak z innych, niż wskazanych w niej przyczyn. Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została przez organ niewłaściwy, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności. Zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998r. - O systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz.74 ze zm.- dalej usus. ) od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2 nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Sąd I instancji podzielił w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 28 stycznia 2009r., II GSK 691/08, niepubl. i powołany tam wyrok NSA z 29 maja 2007r., II GSK 340/06, że organem wydającym decyzję w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4 cyt. usus. jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu. Natomiast zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Ustawodawca uznając, że stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przyjął zatem, iż sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez ten sam organ - Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Prezes Zakładu podpisuje jedynie wydane przez ten organ administracji publicznej decyzje, zgodnie z art. 73 ust. 1 usus. W zaskarżonej decyzji z dnia 06 lutego 2009 roku jako organ wydający decyzję wskazano Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (odmiennie niż w decyzji z dnia 30 września 2008 roku, gdzie organem tym był Zakład Ubezpieczeń Społecznych), wynika to z nagłówka samej decyzji jak i treści odpowiedzi na skargę, gdzie wyraźnie wskazano, że to Prezes ZUS wydał zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.): - art. 83 ust. 4 usus. poprzez błędną wykładnię tego przepisu w wyniku czego Sąd bezzasadnie uznał, że zaskarżoną decyzję wydał nieuprawniony organ w sytuacji, gdy zaskarżoną decyzję wydał organ uprawniony i właściwy, wskazany jako taki w ww przepisie – wskazując, że te uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania, wskazując, iż uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): - art. 145 § 2 p.p.s.a w zw. z 83 ust. 4 o.s.u.s. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzje wydał uprawniony i właściwy organ i wobec tego skarga powinna być rozpoznawana merytorycznie. W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podała, że Prezes ZUS jako organ wewnętrzny osoby prawnej na mocy art. 83 ust. 4 usus. jest wyposażony w kompetencje quasi organu II instancji w konkretnie wyznaczonych sprawach tj. w sprawach rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie spraw o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Natomiast na mocy ust. 1 tegoż przepisu posiada on kompetencje organu i instancji w świadczeniach w drodze wyjątku. Zdaniem kasatora wskazywanie Prezesa ZUS jedynie jako adresata nie sensu albowiem poza art. 83 ust. 4 usus. i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS (Dz. U. z 2004 r. nr 39, poz. 353 ze zm.- dalej u.e.r.) decyzje wydaje organ w postaci Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w którego imieniu może działać jedynie Prezes jako jedyny do tego uprawniony organ wewnętrzny osoby prawnej., a inne osoby w imieniu ZUS mogą wydawać decyzje tylko i wyłącznie z upoważnienia Prezesa ZUS. W takiej sytuacji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, czynienie Prezesa ZUS jedynie adresatem wniosku bez kompetencji organu II instancji nie ma sensu z uwagi na to, iż Prezes i tak jako jedyny organ wewnętrzny zarządzający i mogący reprezentować ZUS, będzie nadzorować i wpływać na każdą decyzję ZUS, a zależne jest to jedynie od wewnętrznej organizacji organu administracji jakim jest ZUS. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie można zgodzić się w całości z jej argumentacją. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność podpisanej przez Prezesa ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek z powodu zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. - wydania jej przez organ niewłaściwy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji naruszył wskazany przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 83 ust. 4 usus., ponieważ błędnie uznał, iż decyzję wydał organ nieuprawniony. Z powyższym zarzutem skargi kasacyjnej należy się zgodzić, choć błąd Sądu I instancji polega w istocie rzeczy na wadliwie odczytanym i ocenionym stanie faktycznym przy poprawnej jednocześnie interpretacji przepisu prawa materialnego. Istota sprawy zawiera się w odpowiedzi na pytanie jaki organ, w świetle obowiązujących przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jest właściwy do załatwienia sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ( dalej Zakład ) jest posiadającą osobowość prawną państwową jednostką organizacyjną, której zadania określa art. 68 – 71 cyt. ustawy. W określonych przepisem art. 83 ust. 1 usus sprawach, między innymi w sprawach dotyczących umarzania należności z tytułu składek ( ust. 1 pkt 3 ), podmiotem właściwym do ich załatwienia jest Zakład jako bezosobowo określony podmiot – strona stosunku administracyjnoprawnego. Stwierdzić należy, iż tak jak brak jest wątpliwości co do identyfikacji organu właściwego do wydania pierwotnej decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, tak z uwagi na nie dość doskonałą redakcję przepisu art. 83 ust. 4 usus., mogą się one pojawić w związku z wniesionym na tej podstawie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, taki bowiem środek odwoławczy przysługuje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia. Wniosek jest składany, stosownie do wskazanego przepisu, do Prezesa Zakładu i rozpatrywany na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra, a stosuje się do niego odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Niejednoznaczność sformułowania przepisu art. 83 ust. 4 usus. spowodowała rozbieżności w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, które w wydawanych wyrokach przyjmują niejednolicie, iż właściwym w sprawach z wniosków o ponowne rozpatrzenie spraw o umorzenie należności jest, w ocenie niektórych składów orzekających, Prezes Zakładu, zdaniem zaś innych - właściwym jest wyłącznie Zakład. Na powyższe zwrócił uwagę kasator, podkreślając brak utrwalonej linii orzeczniczej w tym względzie. Z takim wnioskiem skargi kasacyjnej zgodzić się wszakże nie można, bowiem wątpliwą kwestię wyjaśniło już jednoznacznie, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym organem właściwym do rozstrzygania spraw z zakresu umarzania należności ze składek w obu trybach – podstawowym i "odwoławczym" jest zawsze wyłącznie Zakład ( wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r. II GSK 225/06, z dnia 20 marca 2007 r. II GSK 348/06, z dnia 17 maja 2007 r. II GSK 346/06, z dnia 29 maja 2007 r. II GSK 340/06, z dnia 13 kwietnia 2007 r. II GSK 373/06, z dnia 27 sierpnia 2009 r. II GSK 13/09, wyrok z dnia 13 lipca 20101 r. II GSK 676/09 ). Przekonanie, iż organem właściwym do ponownego rozpatrzenia sprawy jest Zakład, znajduje swoje uzasadnienie w wykładni art. 83 ust. 4 usus. odpowiadającej dyspozycji tego przepisu nakazującej do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań, a więc przede wszystkim przepisu art. 127 § 3 Kpa. Cechą odróżniającą wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od odwołania jest jego niedewolutywność; wniesienie tego środka odwoławczego nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją temu samemu organowi ( G. Łaszczyca [w] G.Łaszczyca, A. Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H.Beck Warszawa 2003 Nb.1047, str. 757 ). Przyjmując za niesporne, że organem załatwiającym po raz pierwszy sprawę z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek jest Zakład, należy stwierdzić, iż również Zakład właściwy będzie do rozpoznania tej sprawy w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie. Bez znaczenia pozostaje, że komentowany przepis ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nakazuje kierować wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu, jego bowiem pozycja jako podmiotu kierującego i reprezentującego ZUS ( art. 73 ust. 1 usus. ) uzasadnia takie, w istocie mające techniczny i organizatorski procesowo charakter, rozwiązanie. Drugą kwestią pozostaje ocena czy Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została przez Prezesa Zakładu z uwagi na podkreślany przez ten Sąd fakt opieczętowania rozstrzygnięcia pieczęcią nagłówkową Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i treści odpowiedzi na skargę, z której wynika, że decyzję wydał prezes Zakładu. W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, Prezes Zakładu ( względnie inna osoba powołująca się na upoważnienie Prezesa ), podpisując decyzję wydaną w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek, nie występuje jako organ administracji publicznej, a jedynie jako osoba reprezentująca Zakład właściwy do rozstrzygania w tej sprawie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zasadniczym powodem uznania przez Sąd I instancji, iż w sprawie doszło do wydania decyzji przez Prezesa Zakładu, a nie przez Zakład, reprezentowany przez Prezesa lub osobę działającą w jego imieniu, było posłużenie się przy wydaniu zaskarżonej decyzji blankietem z nagłówkiem "Prezes Zakładu Ubezpieczeń", jak również wielokrotne używanie w uzasadnieniu decyzji określenia "Prezes Zakładu", nie zaś "Prezes Zakładu jako organ Zakładu" lub krótko "Zakład". Do tych sformułowań Sąd I instancji przywiązał, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nadmierne znaczenie. O tym, czy w sprawie doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 Kpa., nie decydują ani blankiet, na którym sporządzona zostaje decyzja, ani jej nagłówek, lecz kryteria obiektywne, tj. przepisy prawa z których wynika, że sprawa podlegała właściwości organu administracji publicznej, którym był Zakład, oraz że decyzje w sprawach indywidualnych, o których mowa w art. 83 usus. podpisuje w imieniu Zakładu jego Prezes (lub osoba przez niego upoważniona) jako podmiot reprezentujący ten Zakład (art. 73 ust. 1 ustawy o s.u.s.). W kwestii właściwości rzeczowej organu administracji publicznej w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek nie ma żadnego znaczenia subiektywne i błędne przeświadczenie Prezesa Zakładu, (bądź osoby działającej z jego upoważnienia), że podpisuje ponowną decyzję w imieniu własnym jako samodzielny organ administracji publicznej, bowiem w takiej sprawie działa zawsze jako organ wewnętrzny Zakładu, uprawniony do reprezentowania Zakładu na zewnątrz. Należy zatem stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 83 ust. 4 usus., należała do właściwości rzeczowej Zakładu i przez Zakład została wydana, czego nie zmienia opieczętowanie rozstrzygnięcia pieczęcią nagłówkową Prezesa jako reprezentującego właściwy do wydania decyzji podmiot. Nie może mieć również zasadniczego znaczenia dla oceny legalności decyzji stanowisko prezentowane przez Prezesa Zakładu w odpowiedzi na skargę. Reasumując, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie ma uzasadnionych podstaw dla postawienia usprawiedliwionego zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, to jest z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 Kpa., co mogłoby uzasadniać zastosowanie przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji skontroluje skargę pod względem merytorycznym, zwracając szczególną uwagę na zastosowane przez organ rozwiązanie procesowe. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny mając na względzie sytuację finansową skarżącej oraz okoliczność, że uchylony wyrok nie był związany z jej stanowiskiem w sprawie, działając na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.