I OZ 146/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska, , , po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wojewody Mazowieckiego na zarządzenie Sędziego Przewodniczącego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1886/10 o pozostawieniu bez rozpoznania odpowiedzi na skargę w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Legionowo na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia: uchylić zaskarżone zarządzenie. Zarządzeniem z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1886/10, wydanym na podstawie art. 49 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Sędzia Przewodniczący Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pozostawił bez rozpoznania pismo Wojewody Mazowieckiego, stanowiące odpowiedź na skargę wniesioną przez Gminę Miejską Legionowo na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że pismo z dnia 10 września 2010 r., stanowiące odpowiedź na skargę, zostało podpisane przez W. K. – Zastępcę Dyrektora Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości z upoważnienia Wojewody Mazowieckiego. Zarządzeniem z dnia 10 listopada 2010 r. Sędzia Przewodniczący wezwał Wojewodę Mazowieckiego do uzupełnienia braków formalnych odpowiedzi na skargę poprzez podpisanie tego pisma przez aktualnego piastuna tego organu, w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia odpowiedzi na skargę bez rozpoznania. W odpowiedzi na wezwanie Wojewoda Mazowiecki w piśmie z dnia 23 listopada 2010 r. wskazał, że odpowiedź na skargę wniesiona w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom Sądu, nie zawiera braków formalnych. Pismo to zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości W. K. z upoważnienia udzielonego przez Wojewodę Mazowieckiego na podstawie art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206). W ocenie Sędziego Przewodniczącego, przepis art. 35 § 2 P.p.s.a. wskazujący, iż pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego, nie może stanowić podstawy do udzielenia pełnomocnictwa procesowego osobie, która wniosła odpowiedź na skargę w niniejszej sprawie. Po pierwsze, odpowiedź na skargę została wniesiona w imieniu Wojewody Mazowieckiego działającego jako organ administracji rządowej, po drugie, osoba, która podpisała odpowiedź na skargę nie jest pracownikiem strony niniejszego postępowania – Wojewody Mazowieckiego. Zdaniem Przewodniczącego, na gruncie obowiązującego prawa brak jest przepisu, który nadawałby organom władzy publicznej, podejmującym czynności w zakresie władczym (imperium), statusu państwowej jednostki organizacyjnej, nie ma też jakichkolwiek podstaw, aby – przy milczeniu ustawodawcy w tym zakresie – obejmować zakresem tego pojęcia także te organy na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że organ administracji rządowej jest państwową jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 35 § 2 zd. drugie P.p.s.a., nie oznaczałoby, iż zostały spełnione wszystkie wymagane ustawą warunki. Nadal bowiem nie zostałby spełniony warunek pozostawania osoby, której ewentualnie udzielono pełnomocnictwa, w stosunku pracy ze stroną – w tej sprawie Wojewodą Mazowieckim. Nie można również – w ocenie Przewodniczącego - uznać za skuteczne wyznaczenie w tym postępowaniu zastępcy procesowego na podstawie art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Przepis ten, jako lex specialis do art. 268a K.p.a., stanowi podstawę prawną do udzielenia przez wojewodę upoważnienia pracownikom urzędu wojewódzkiego do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i może być wykorzystany wyłącznie w ramach postępowania administracyjnego, a nie w ramach postępowania sądowego. Biorąc powyższe okoliczności po uwagę Sędzia Przewodniczący stwierdził, że odpowiedź na skargę nie została podpisana przez należycie umocowanego pełnomocnika, co uzasadnia pozostawienie tego pisma bez rozpoznania. Na powyższe zarządzenie Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł zażalenie wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu zażalenia organ podkreślił, że z treści art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wynika jednoznacznie, iż wojewoda może upoważnić pracowników Urzędu Wojewódzkiego do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność w ustawowym zakresie. Organ wskazał, że takie upoważnienie, korespondujące z art. 268a K.p.a., W. K. otrzymał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 49 § 1 P.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu w postępowaniu sądowoadministracyjnym wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Pismem w postępowaniu sądowym są - stosownie do art. 45 P.p.s.a. - wnioski i oświadczenia stron. Każde pismo strony, jak wynika z art. 46 § 1 P.p.s.a., powinno zawierać: 1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; 2) oznaczenie rodzaju pisma; 3) osnowę wniosku lub oświadczenia; 4) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; 5) wymienienie załączników. W przedmiotowej sprawie pismem, które zostało pozostawione bez rozpoznania, jest odpowiedź Wojewody Mazowieckiego na skargę Gminy Miejskiej Legionowo, wniesioną na decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2010 r. Pismo to zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z upoważnienia udzielonego przez Wojewodę Mazowieckiego na podstawie art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Zgodnie z tym artykułem, wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne ograny rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń. Powyższy przepis, stanowiący lex specialis do art. 268a K.p.a. jest związany z dekoncentracją zadań, tzw. dekoncentracją wewnętrzną. Oznacza to, że organ może upoważniać pracowników urzędu wojewódzkiego do załatwiania spraw w jego imieniu, a upoważnienie wywiera ten skutek, iż zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu w prawnych formach, z tym że upoważniony pracownik nie staje się przez to organem administracyjnym – nosicielem kompetencji, lecz pełni - w granicach określonych w upoważnieniu - jedynie funkcję tego organu. Ponieważ działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego, traktowane są jako rozstrzygnięcia samego organu upoważniającego. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, zarządzeniem Nr 130 z dnia 30 kwietnia 2009 r. w sprawie nadania statutu Mazowieckiemu Urzędowi Wojewódzkiemu w Warszawie (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 93, poz. 2596) nadał temu Urzędowi statut. Z przepisu § 6 ust. 1 pkt statutu wynika, że Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości wchodzi w skład Urzędu. W § 28 pkt 5e) Regulaminu Organizacyjnego Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie - stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr 245 Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 lipca 2009 r. w sprawie ustalenia Regulaminu Organizacyjnego Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie - wskazano zakres działania Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości, do którego należy między innymi rozpatrywanie odwołań od decyzji wydawanych przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, dotyczące gospodarki nieruchomościami oraz sprawowanie nadzoru w sprawach zwrotów nieruchomości wywłaszczonych. W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie powołanego regulaminu, upoważnieniem z dnia 22 września 2009 r. upoważnił W. K. – Zastępcę Dyrektora Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie do prowadzenia w imieniu organu spraw powierzonych Wydziałowi Skarbu Państwa i Nieruchomości w jego wewnętrznym regulaminie organizacyjnym, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. W tym miejscu powołać należy pogląd zaprezentowany w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 września 2010 r., sygn. akt I OZ 722/10; 8 października 2010 r., sygn. akt I OZ 771/10; 13 października 2010 r., sygn. I OZ 974/10 oraz z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OZ 813/10, który Sąd w składzie orzekającym w całości podziela. Mając bowiem na względzie, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznaje zdolność prawną organowi, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 32 P.p.s.a.) oraz fakt, iż wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym, należy stwierdzić, że organ, którego dotyczy skarga, może działać osobiście (tzn. przez osobę będącą piastunem organu) albo przez osoby uprawnione do działania w jego imieniu (art. 28 § 1 P.p.s.a.). Może też ustanowić pełnomocnika (art. 34 i 35 § 2 P.p.s.a.). Należy zauważyć, że ustawodawca w art. 35 § 2 P.p.s.a. wskazał krąg jednostek organizacyjnych, które mogą być reprezentowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez swoich pracowników. Jednocześnie zdanie drugie przepisu art. 35 § 2 P.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, iż zawarta jest w nim norma prawna, że pełnomocnikiem państwowej i samorządowej jednostki organizacyjnej (którą w tym wypadku jest organ administracji państwowej rządowej – Wojewoda Mazowiecki) może być również pracownik tej jednostki. Stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu, że pracownik urzędu obsługującego organ nie jest pracownikiem organu, pozbawione jest podstaw prawnych, albowiem z powołanych wyżej przepisów ustrojowo – organizacyjnych wynika, że pracownik zatrudniony w urzędzie obsługującym organ jest jednocześnie pracownikiem tego organu w rozumieniu zarówno przepisów art. 268a i art. 24 K.p.a. (pracownik kierowanej przez ten organ jednostki organizacyjnej, którą jest właśnie urząd obsługujący ten organ), jak i art. 35 § 2 zdanie ostatnie P.p.s.a. W konkluzji przyjąć zatem należy, że w przepisie art. 35 § 2 zdanie ostatnie P.p.s.a. zawarta jest norma prawna, że pełnomocnikiem organu administracji publicznej jako państwowej i samorządowej jednostki organizacyjnej, może być pracownik tego organu zatrudniony w urzędzie kierowanym przez ten organ, z zastrzeżeniem art. 175 i art. 194 § 4 P.p.s.a. Uwzględniając więc taki stan rzeczy w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że odpowiedź na skargę nie zawierała żadnych braków formalnych i można było nadać jej dalszy bieg procesowy. Zatem zarządzenie Przewodniczącego, wzywające do podpisania tej odpowiedzi, było nieuzasadnione, co oznacza, że pozostawienie tego pisma bez rozpoznania wobec rzekomego nieuzupełnienia jego braków nie miało odpowiedniej podstawy prawnoprocesowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 i 198 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.