II SA/Wr 730/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg: Porozumienia S. B. 2., P.P. – R. "S. D." sp. z o.o., M.K., R.K., R. P., P.R. – H. "W." sp. z o.o., R. W., B.A. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu kopalni diabazu ze złoża S. I w gminie B. postanawia: I. odrzucić skargi; II. zwrócić uiszczony wpis w łącznej kwocie 2400 zł liczonej w następujący sposób: 1. P.S. B. 2. – 300 zł, 2. P. P. – R. "S. D." sp. z o.o. – 300 zł, 3. M.K. – 300 zł, 4. R.K. – 300 zł, 5. R. P. – 300 zł, 6. R. W. – 300 zł, 7. P. R. – H. "W." sp. z o.o. – 300 zł, 8. B. A. – 300 zł. P. S. B. 2., P. P.– R. "S. D." sp. z o.o., M. K., R. K., R. P., P. R. – H. "W." sp. z o.o., R. W., B. A. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu kopalni diabazu ze złoża S. I w gminie B. Do niniejszej skargi dołączono m.in. podpisane przez zarząd P.S. B. 2. pismo z dnia 3 września 2010 r. wzywające Radę Miejską w B. do usunięcia naruszenia prawa, pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej B. z dnia 21 października 2010 r. stanowiące odpowiedź na powyższe wezwanie oraz udzielone przez PPR "S. D." sp. z o.o., M. K., R. K., R. P., PR-H "W." sp. z o.o., R. W. i B. A. na rzecz Porozumienia Samorządowego B. pełnomocnictwa z dnia 2 września 2010 r. "w sprawie skargi do Sadu Administracyjnego" na uchwałę Rady Miejskiej w B.nr[...]. Zarządzeniem Sędziego sprawozdawcy z dnia 10 lutego 2011 r. wezwano PPR "S. D." sp. z o.o., R. K, R. P., PR-H "W." sp. z o.o., R. W. i B.A. - w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi – do oświadczenia czy złożyli w niniejszej sprawie wezwanie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz przedłożenie dowodu to potwierdzającego, a także dowodu wskazującego na zajęcie stanowiska Rady Gminy. W zakreślonym terminie wezwani oświadczyli, że osobiście nie składali w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwania do rady Miejskiej w B. o usunięcie naruszenia interesu prawnego poprzez podjęcie uchwały z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu budowy kopalni diabazu ze złoża S. I w Gminie B. Wskazali nadto, że do złożenia takiego wezwania upoważnili Zarząd P. S. B. pełnomocnictwem procesowym z dnia 2 września 2010 r. Zarządzeniem Sędziego sprawozdawcy z dnia 10 lutego 2011 r. wezwano z kolei Radę Miejską w B. do wskazania czy podjęła uchwałę stanowiącą odpowiedź na wezwanie przedskargowe P. S. B. 2. z dnia [...] r. złożone w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ wyjaśnił, że Rada Miejska w B. nie podjęła uchwały stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożonego pismem z dnia 3 września 2010 r. przez P. S. B. 2., a jedynie na podstawie stanowiska Burmistrza B., opinii prawnej i opinii Komisji udzielono Zarządowi Porozumienia S. B. [...] w B. pisemną odpowiedź, w której poinformowano o braku przesłanek do stwierdzenia naruszenia prawa poprzez podjęcie uchwał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wskazać nadto należy, że akty prawa miejscowego a także inne akty jednostek samorządu terytorialnego (wymienione w pkt 6 art. 3 ustawy), mogą być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych, stanowiących lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 powyższej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm), skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Skuteczne wniesienie skargi wymaga nadto dochowania terminu oraz wyczerpania środków zaskarżenia. Zgodnie bowiem z przepisem z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2 art. 52 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do postanowień z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadku aktów innych niż decyzja lub postanowienie, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Powyższy przepis wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi. Jego analiza prowadzi do wniosku, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg pierwszy z dwóch terminów, o których mowa powyżej – a mianowicie - termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. Termin ten staje się bezprzedmiotowy, gdy przed jego upływem organ udzieli odpowiedzi na wezwanie. W takim bowiem przypadku bieg rozpoczyna termin trzydziestu dni – liczony od dnia doręczenia odpowiedzi. Jeżeli natomiast we wskazanym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i przed upływem tego terminu należy wnieść skargę (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/0; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 671/08; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 696/09). W rozpoznawanej sprawie P. S. B. 2. dopełniło wymóg wezwania Rady Miejskiej w B. do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rady Miejskiej w B. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu kopalni diabazu ze złoża S. I w gminie B., jednakże organ gminy nie udzielił w rozpoznawanej sprawie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, gdyż za taką odpowiedź nie można uznać pisma Przewodniczącego Rady z dnia 21 października 2010 r. Czym innym jest bowiem forma poinformowania wzywających o zajętym stanowisku Rady, a czym innym jest sam fakt podjęcia stosownego rozstrzygnięcia, tj. – uchwały co do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 696/09). Wskazać należy, że zgodnie z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwały, które zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Uchwała organu samorządowego jest więc taką formą działania kolegialnego organu samorządowego, której wynik stanowi akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia (sesji, zebrania), w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym (gminnym, powiatowym lub regionalnym) będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym (por. A. Szewc, T. Szewc: Uchwałodawcza działalność organów jednostek samorządu terytorialnego, s. 48-49). Takiej jednakże uchwały dotyczącej usunięcia naruszenia prawa w niniejszej sprawie nie podjęto. Nie można bowiem uznać, że Rada Miejska w B. wypowiedziała się w przewidzianej prawem formie, co też oznacza, że nie udzieliła odpowiedzi. Pismo Przewodniczącego Rady z dnia 21 października 2010 r. należy więc pojmować jedynie jako informację, że w ocenie stałych komisji Rady oraz jej Przewodniczącego brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszenia prawa poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały. Mając zatem na względzie to, że w niniejszej sprawie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - nie podjął stosownej uchwały – stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie 60 - dniowy termin do wniesienia skargi liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika z kolei, że owo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone w dniu 3 września 2010 r., bezpośrednio przez Zarząd P. S. B. do Rady Miejskiej w B., natomiast skarga została sporządzona w dniu 8 listopada 2010 r. i złożona w dniu 19 listopada 2010 r., a zatem z naruszeniem 60 - dniowego terminu zakreślonego w art. 53 § 2 p.p.s.a, który upłynął w dniu 2 listopada 2010 r. W takiej więc sytuacji, skoro skarga P.S. B. [...]r. została wniesiona z przekroczeniem terminu Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązany był ją odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jego wniesienia. Skargi natomiast P. P. – R. "S. D." sp. z o.o., M. K., R. K., R. P., P. R. – H. "W." sp. z o.o., R. W., B.A. podlegały odrzuceniu jako niedopuszczalne (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) z tego względu, że zostały wniesione bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wbrew bowiem twierdzeniom tych skarżących uznać należy, że udzielone P.S. B. 2. pełnomocnictwa procesowe z dnia 2 września 2010 r. swym zakresem obejmują czynności procesowe związane tylko ze złożeniem skargi do Sądu Administracyjnego, na co wskazuje użyty zwrot "w sprawie skargi do Sądu Administracyjnego". W ocenie tutejszego Sądu treść dołączonych do skargi pełnomocnictw jednoznacznie przesądza, że brak jest w nich umocowania do reprezentowania wskazanych mocodawców w trybie przedskargowym, o którym mowa w art. 101 ust. 1 powyższej ustawy. Upoważnienie P. S. B. 2. do wystąpienia do Rady Miejskiej w B. w imieniu powyżej wskazanych podmiotów z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego wymagało uprzedniego udzielenia pisemnego pełnomocnictwa, w którym, osoby je udzielające w sposób jednoznaczny wyrażą pisemną zgodę do reprezentowania ich interesów przez wskazaną w pełnomocnictwie osobę. Wobec zatem brzmienia powołanych powyżej przepisów, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a. należy stwierdzić, że P. P. – R. "S. D." sp. z o.o., M. K., R. K., R. P., P. R. – H. "W." sp. z o.o., R.W. oraz B. A. nie spełnili przesłanki warunkującej skuteczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego. Wniesienie bowiem do sądu administracyjnego skargi bez uprzedniego wyczerpania przysługującego środka zaskarżenia, tj. wymaganego przez ustawę wezwania do usunięcia naruszenia jest niedopuszczalne i skutkuje odrzuceniem skargi, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 powyższej ustawy. Wskazać przy tym jednak należy, że wyczerpanie trybu przedskargowego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - tj. wezwanie Rady Miejskiej B. do usunięcia naruszenia interesu prawnego – umożliwi powyższym skarżącym w przyszłości skuteczne wniesienie skargi na uchwałę z dnia [...] r. (Nr[...]) w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu kopalni diabazu ze złoża S. I w gminie B. Mając zatem na względzie opisane powyżej okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy i kierując się dyspozycją z art. 58 § 1 pkt 2 i 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w pkt I sentencji postanowienia. Orzeczenie o zwrocie uiszczonego wpisu uzasadnione jest z kolei przepisem z art. 232 § 1 pkt 1 powyższej ustawy, obligującym Sąd do zwrotu z urzędu całego uiszczonego wpisu od odrzuconej skargi.