II GSK 269/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Przegalińska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P." Spółki z o.o. w H. – K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 7/11 w sprawie ze skargi "P." Spółki z o.o. w H. – K. na rozstrzygnięcie [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie uznania za niezasadny protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Objętym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 7/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. pozostawił bez rozpatrzenia skargę "P.O" Spółki z o.o. w H.–K. na rozstrzygnięcie [...] Agencji Wpierania Przedsiębiorczości z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie uznania protestu za niezasadny. Sąd stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie jest kompletna, zatem należało pozostawić ją bez rozpatrzenia, na podstawie art. 30c ust. 5 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). W dniu 3 stycznia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. wpłynęła skarga "P." Spółki z o.o. w H. – K. na informację [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości (LAWP) z dnia [...] grudnia 2010 r. o negatywnym wyniku procedury odwoławczej w przedmiocie oceny wniosku skarżącej Spółki o dofinansowanie dla wnioskodawców ubiegających się o wsparcie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013. W skardze wskazano, iż załącznikami do niej są: odpis skargi, dowód uiszczenia wpisu sądowego, KRS skarżącej, wniosek o dofinansowanie, decyzja odmowna, protest oraz rozstrzygnięcie protestu. Stosownie do art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika przy tym, że skarga ta winna być wniesiona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Wniesienie skargi po terminie, o którym mowa w ust. 2, niekompletnej lub bez uiszczenia opłaty sądowej w terminie, o którym mowa w ust. 2 powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5). Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że pojęcie skargi kompletnej zostało zdefiniowane w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, stąd a contrario należy wywieść, że skargą niekompletną jest skarga mająca braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy. W świetle wypracowanego orzecznictwa dołączenie do skargi sądowej wniosku o dofinansowanie bez obligatoryjnych załączników, stanowiących integralną część złożonego przez Spółkę wniosku, stanowi o jej niekompletności (por. postanowienia NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 864/10; z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II GSK 1015/10, postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 11 października 2010 r., sygn. akt I SA/Rz 649/10). Z dokumentów przedłożonych przez skarżącą wynikało, iż do wniosku o dofinansowanie dla wnioskodawców ubiegających się o wsparcie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 dołączono szereg załączników, co wynika jednoznacznie z zakreślonego pola "Tak" przy konkretnej nazwie załącznika, na stronach 23 i 24 wniosku. Porównanie załączników zaznaczonych w liście załączników wymaganych przy złożeniu wniosku o dofinansowanie z dokumentacją złożoną przez Spółkę ze skargą prowadzi do stwierdzenia, że nie złożyła ona ze skargą kompletu obligatoryjnych załączników - pomimo prawidłowego pouczenia zamieszczonego w rozstrzygnięciu protestu z dnia 13 grudnia 2010 r., w którym organ wyraźnie wskazał, że "skarga powinna zostać wniesiona przez wnioskodawcę (...) wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikami (...)". Jednocześnie Sąd zauważył, że wezwanie do uzupełnienia braków skargi wniesionej w oparciu o art. 30c ust. 1 ustawy, nie może obejmować braków w zakresie kompletności dokumentacji (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 568/09). Skargą kasacyjną "P." Spółka z o.o. w H. – K. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 30c ust. 2 i art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez przyjęcie, że brak załącznika do wniosku o dofinansowanie powoduje niekompletność skargi i powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia, w sytuacji gdy zgodnie z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skutek taki powoduje jedynie niedołączenie do skargi wniosku o dofinansowanie, informacji o ocenie projektu, kopii wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o wynikach procedury odwoławczej. W związku z powyższym zarzutem Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jako lex specialis w stosunku do przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi muszą podlegać ścisłej wykładni, zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendendae. Zdaniem skarżącej Spółki, braki inne niż wyliczone w art. 30c ust. 5 w zw. z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju podlegają uzupełnieniu w trybie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ponadto stwierdziła, że jedyny egzemplarz wniosku wraz ze wszystkimi załącznikami znajduje się w dokumentacji Agencji i skarżąca nie znajduje się w posiadaniu załączników wniosku, na które wskazał Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712). Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przyjętą w tej ustawie zasadą odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany. Zgodnie z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy". Opisany w art. 30e omawianej ustawy zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a., nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Należy zauważyć, że ustawodawca ustanawiając w art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, jednocześnie wprowadził szczególne regulacje, wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Stosownie do art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto spełniać wymogi określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Z kolei art. 49 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z powyższymi uregulowaniami zawartymi w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istota zagadnienia objętego zarzutem skargi kasacyjnej sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy "skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju obejmuje swą definicją "warunki formalne pisma", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale I Działu III "Pisma w postępowaniu sądowym" określają wymagania formalne jakim powinno odpowiadać pismo w postępowaniu sądowym. Wspomniane regulacje, a także zawarte w Rozdziale II tego Działu zatytułowanego "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3) wskazują, że przez "warunki formalne", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46–48 i art. 57 § 1 tej ustawy. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne", lecz pojęciem "skarga niekompletna ", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. "Skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 tej ustawy. Należy również zauważyć, że skarga o której mowa w art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., musi spełniać wymagania wymienione w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a., a ponadto powinny być do niej dołączone odpisy (art. 47 § 1 p.p.s.a.) – jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przedstawione unormowania prowadzą do wniosku, że skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – aby została rozpoznana przez sąd administracyjny – powinna być kompletna (a więc musi zawierać dokumentację wyraźnie określoną w art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) oraz nie może zawierać braków formalnych jako pismo procesowe (a więc musi spełniać wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a.). Różne są natomiast skutki prawne w przypadku złożenia skargi niekompletnej od skutków złożenia skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) – z uwagi na brak odmiennej regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – przewodniczący winien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków. Istota zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej sprowadza się do tego, czy stanowiący element kompletnej dokumentacji wniosek obejmuje także załączniki do niego. Rozważając tę kwestię należy zauważyć, że wynikający z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy, ma na celu umożliwienie wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu kontrolę oceny projektu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi, o której mowa w art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyłączone jest stosowanie art. 52 – 55 p.p.s.a. Jak z tego wynika na właściwej instytucji zarządzającej lub pośredniczącej nie ciąży obowiązek przedstawienia sądowi odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę, dysponuje zatem tylko dokumentacją wniesioną przez skarżącego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w omawianym postępowaniu nie wyłączono stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki sąd administracyjny, by mógł prawidłowo ocenić legalność zaskarżonego aktu musi dysponować kompletną dokumentacją, która była przedmiotem oceny w toku procedury odwoławczej. Oznacza to, że wniosek o dofinansowanie, stanowiący niezbędny element kompletnej dokumentacji, powinien odpowiadać wnioskowi złożonemu w ramach konkursu. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest to, że wraz ze skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. skarżąca nie złożyła załączników do wniosku o dofinansowanie. Nie może ulegać wątpliwości, że wniosek ten powinien być kompletny. W związku z tym należało rozważyć, czy załączniki do wniosku w istocie stanowiły integralną część wniosku, a ich brak uniemożliwiał uznanie dokumentacji za kompletną. W niniejszym stanie faktycznym wykładnia pojęcia "wniosku" wymaga odwołania do Kryteriów wyboru projektów w ramach I Osi Priorytetowej "Przedsiębiorczość i innowacja" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2007 – 2013 (dostępny na stronie internetowej LAWP www.lawp.l..pl). Według zasad w nich określonych odbywała się ocena projektów konkursowych, w tym złożonego przez skarżącą Spółkę. Wśród kryteriów formalnych poprawności, oceniano między innymi czy wniosek wraz z załącznikami został złożony w terminie, czy został sporządzony na formularzu udostępnionym przez LAWP w L., czy wszystkie wymagane rubryki wniosku i załączników są wypełnione, czy kopie dokumentów złożone jako załączniki do wniosku o dofinansowanie są potwierdzone za zgodność z oryginałem w sposób określony w Wytycznych dla Wnioskodawców, czy formularz wniosku o dofinansowanie jest przedłożony w wersji elektronicznej, czy wniosek wraz z załącznikami jest trwale spięty oraz czy wniosek zawiera wszystkie wymagane załączniki. Z powyższego wynika, że wniosek składa się z trzech elementów: formularza wniosku, załączników i elektronicznej wersji wniosku. Tylko wniosek o dofinansowanie zawierający wszystkie wymienione elementy jest wnioskiem kompletnym. Dodać należy, że skarżąca złożyła w postępowaniu konkursowym wniosek o dofinansowanie według ustalonego wzoru z załącznikami, które również były przedmiotem oceny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że wniosek poddawany procedurze oceny jest innym wnioskiem, niż ten, o którym mowa w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że złożenie jedynie formularza wniosku bez załączników nie może być traktowane jako złożenie kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wobec przyjęcia, że załączniki stanowią niezbędny element wniosku o dofinansowanie, którego brak prowadzi do odrzucenia wniosku należy stwierdzić, że kompletna dokumentacja, to wniosek o dofinansowanie (formularz wniosku) oraz załączniki wymagane przy jego złożeniu. W konsekwencji Sąd prawidłowo przyjął, że skarga nie była kompletna i na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju pozostawił ją bez rozpatrzenia. Powyższe czyni chybionym zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 30c ust. 2 i art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Podkreślenia przy tym wymaga, że niedołączenie do skargi załączników do wniosku nie wymagało wezwania strony do uzupełnienia braków skargi ponieważ, jak to już podniesiono, w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ustawodawca zawarł odmienną regulację w porównaniu do art. 49 § 1 p.p.s.a., w świetle której braki w zakresie kompletności dokumentacji nie są brakami formalnymi skargi w rozumieniu art. 57 § 1 p.p.s.a. i dlatego nie podlegają usunięciu (uzupełnieniu) w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju była prawidłowa. Redakcja tego przepisu nie nasuwa wątpliwości odnośnie rozumienia pojęcia "wniosek" w kontekście określonego w tym przepisie obowiązku złożenia kompletnej dokumentacji w sprawie, a tym samym nie narusza konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do prawa. W sytuacji, gdy na skutek uchybień skarżącej jej skargę pozostawiono bez rozpatrzenia, nie ma podstaw do przyjęcia, że to Sąd, stosując prawidłowo przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, uniemożliwił jej realizację konstytucyjnego prawa do sądu Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.