II SA/Wa 1750/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia WSA Anna Mierzejewska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Kędzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi I. Z. – przedstawicielki ustawowej małoletniej M. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z 26 kwietnia 2010 r. I. Z. (dalej jako skarżąca) zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie małoletniej córce M. Z. renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu dziecka T. Z. Wskazała, że ojciec dziecka był osobą całkowicie niezdolną do pracy od marca 2008 r., natomiast od października 1999 r. wobec niego orzeczona była częściowa niezdolność do pracy. Podała także, że zdiagnozowana u ojca dziecka jednostka chorobowa wpływała na jego zachowanie, które nie zawsze było zgodne z przyjętymi normami. Podniosła, że liczne pobyty w zakładach karnych nie były od niego zależne, a spowodowane były właśnie zdiagnozowanymi zaburzeniami. Wskazała przy tym, że pomimo tych pobytów w zakładach karnych starał się podejmować pracę, jednak nie zawsze było to możliwe. Mimo tego przepracował ogółem 12 lat. Decyzją z [...] lipca 2010 r. Prezes ZUS, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania małoletniej córce skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ, odwołując się do przesłanek wynikających z ww. przepisu, wskazał, że w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia. Podniósł, że ojciec dziecka posiadał staż pracy wynoszący 12 lat, 5 miesięcy i 4 dni okresów składkowych, który jest nieadekwatny do wieku ubezpieczonego. Ponadto podał, że do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy ojciec dziecka nie wykonywał zatrudnienia. Wyjaśnił przy tym, że częściowa niezdolność do pracy jedynie ograniczała, a nie uniemożliwiała całkowicie wykonywanie zatrudnienia. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że sytuacja materialna małoletniej nie wskazuje, aby pozostawała ona bez niezbędnych środków utrzymania. Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedstawiła swoją sytuację rodzinną i materialną, akcentując, że wraz z córką jest na utrzymaniu teściów, sama zaś nie pracuje, bowiem się leczy. Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2010 r. Odnosząc się do regulacji zawartej w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Fundusz Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia przysługującego po osobie zmarłej i w związku z tym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę. Wskazał również, iż przy orzekaniu w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez ubezpieczonego wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i w związku z tym organ musi zbadać czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód lub zdarzeń, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Organ podał, że za szczególne okoliczności, które uniemożliwiły ojcu dziecka wykonywanie zatrudnienia nie można uznać faktu przebywania w zakładach karnych, bowiem nie jest to okoliczność od niego niezależna, lecz wynikała ze świadomego naruszania prawa. Jednocześnie organ podkreślił, że skarżąca nie przedstawiła dokumentacji potwierdzającej w sposób jednoznaczny, że na postępowanie ojca dziecka skutkujące odbywaniem kary pozbawienia wolności miało wpływ schorzenie, na które cierpiał. Organ podniósł, że w toku sprawy ustalono, że ojciec dziecka na przestrzeni 42 lat życia udowodnił okres składkowy wynoszący 12 lat, 5 miesięcy i 4 dni. Ponadto do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy nie wykonywał zatrudnienia. Organ wskazał, że w ubezpieczaniu ojca dziecka występują przerwy, w których nie podejmował zatrudnienia, a z akt rentowych nie wynika, że w czasie ich trwania nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza, gdy uwzględni się fakt, że wówczas nie została u niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Ponadto organ podał, że lekarz orzecznik ZUS wydał orzeczenie o trwałej całkowitej niezdolności do pracy od marca 2008 r., a o trwałej częściowej niezdolności do pracy od października 1999 r. przy czym podkreślił, że częściowa niezdolność do pracy nie wykluczała możliwości podjęcia zatrudnienia, tylko ją ograniczała. Dodatkowo wskazał, że oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz daty powstania niezdolności dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. W związku z tym, Prezes ZUS stwierdził, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków do świadczenia na zasadach ogólnych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. Z. nie zgodziła się ze stanowiskiem Prezesa ZUS. Wskazała, że Prezes ZUS w swojej decyzji nie uwzględnił dokumentu mającego wpływ na decyzję, tj. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 2003 r. Dodatkowo podniosła błędne przyjęcie przez Prezesa ZUS, że okres ubezpieczenia jest nieadekwatny do wieku ojca dziecka w chwili stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że nagły zgon ojca dziecka nie może zostać potraktowany jako okoliczność szczególna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, Prezes ZUS rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 kpa, wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 kpa instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str.137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Na odnotowanie zasługuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcje Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 kpa zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim wedle treści przywołanej uchwały jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa, tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działająca z upoważnienia Prezesa ZUS E. N., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Prezes ZUS. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 kpa ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra wicedyrektora departamentu. W tej sytuacji uznać należy, że wydanie zaskarżonej decyzji, przez tę samą upoważnioną przez Prezesa ZUS osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 kpa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd zauważa jednocześnie, że Prezes ZUS przed wydaniem decyzji powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy. Podnieść należy, że skarżąca we wniosku wskazała, iż wobec ojca dziecka orzeczona była częściowa niezdolność do pracy od 1999 r. oraz że ojciec dziecka był osobą niepełnosprawną od 1990 r. Organ nie wziął jednak pod uwagę i nie rozważył przez pryzmat stanu zdrowia zmarłego, czy okoliczności te miały wpływ na realne możliwości zatrudnienia w okresach przerw w ubezpieczeniu. Wyjaśnić należy, że "szczególne okoliczności" to nie tylko zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby, to również różnorodne stany faktyczne. W tym miejscu zasadnym jest wskazanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08 w którym Sąd uznał, że "szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być - przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy - kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności." Art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, wiekiem. Trzeba dostrzec, że osoba ze stwierdzoną niepełnosprawnością, częściowo niezdolna do pracy, jak również skazana może napotkać na niezależną od własnej woli przeszkodę w znalezieniu zatrudnienia. Okoliczności tych, nie można pomijać poszukując przyczyn niewykonywania przez ojca dziecka pracy zarobkowej w spornym okresie. Badając ustawową przesłankę "szczególnych okoliczności" opisane powyżej zdarzenia należy poddać szczegółowemu badaniu w kontekście spełnienia podanego warunku z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W swych rozważaniach organ nie brał powyższego pod uwagę. Zaskarżona decyzja została zatem, oprócz wskazanej powyżej nieprawidłowości, wydana także z naruszeniem postanowień art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.