II GSK 356/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1228/09 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od W. R. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 700 (słownie: siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 2 listopada 2009 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1228/09 uwzględnił skargę W. R. i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 maja 2009 r. [...] oraz utrzymaną w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 kwietnia 2009 r., którą organ nałożył na Skarżącego karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 7 kwietnia 2009 r. w G. W., na postoju Taxi, w okolicy H. Q. inspektor transportu drogowego przeprowadził kontrolę pojazdu marki Citroen o nr rej. FGW 32TA, stanowiącego własność skarżącego – W. R.. Pojazd był oznakowany jako taxi z numerem bocznym i zainstalowanym taksometrem. W. R. okazał do kontroli m. in. licencję nr 0000431 na wykonywanie transportu drogowego taksówką na pojazd o numerze rejestracyjnym FGW 69ER, o nr[...] . Licencja została wydana 9 grudnia 2005 r., z datą ważności do 8 grudnia 2020 r. W tych okolicznościach stwierdzono, iż skarżący wykonuje transport drogowy taksówką bez wymaganej licencji. Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 28 kwietnia 2009 r., na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) dalej u.t.d. oraz lp. 1.3. załącznika do tej ustawy nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu odwołania W. R. decyzją z dnia 25 maja 2009 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że stosownie do art. 6 ust. 4 ww. ustawy o transporcie drogowym licencja udzielana jest na pisemny wniosek przedsiębiorcy, do którego należy dołączyć m. in. wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami dowodów rejestracyjnych. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto st. Warszawę - związek komunalny. W związku z tym podjęcie działalności gospodarczej wykraczającej poza treść licencji, stanowi o wykonywaniu takiej działalności bez wymaganej licencji. W. R. wniósł skargę na tę ostateczną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd I instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organów i stwierdził, że nieodnotowanie w licencji, w drodze formalnej zmiany jej treści, numeru rejestracyjnego pojazdu wraz z numerem podwozia samochodu aktualnie używanego do prowadzenia licencjonowanej działalności, nie można utożsamiać z wykonywaniem tej działalności bez licencji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, na wykonywanie transportu drogowego taksówką wymagana jest licencja, która udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar, obejmujący stosowną gminę. Z kolei w myśl art. 14 ust. 1 i 2 ustawy przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania. Jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że naruszenie warunków licencji nie jest tożsame z wykonywaniem transportu bez licencji. Z powodu naruszenia warunków licencji ustawa przewiduje inne konsekwencje prawne, niż zastrzeżone dla wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji. Zdaniem Sądu I instancji niedopełnienie przez skarżącego obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi zmiany pojazdu nie stanowi podstawy wymierzenia kary pieniężnej za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W ocenie Sądu I instancji prowadzenie działalności gospodarczej innym pojazdem niż wskazanym w licencji nie jest wykonywaniem transportu bez licencji. Brak licencji występuje wówczas, gdy przedsiębiorca nigdy jej nie uzyskał albo gdy udzielona przedsiębiorcy licencja została cofnięta bądź wygasła. Zatem świadczenie usługi transportu taksówką innym pojazdem, niż ten który został zgłoszony do licencji stanowi jedynie naruszenie istotnych warunków licencji i może być ewentualnie przyczyną cofnięcia licencji. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Sądu I instancji Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy : – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1, art. 6 ust.1 i ust. 4, art. 7 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej u.t.d. a w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie wobec skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji transportowej art. 92 ust.1 u.t.d. oraz lp. 1.3 załącznika do u.t.d. -art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), przez przyjęcie przez Sąd, że posługiwanie się przy prowadzeniu działalności transportowej pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, lecz stanowi naruszenie jej istotnych warunków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał, że literalna wykładni art. 4 pkt 1 oraz art. 6 ust. 4 u.t.d. prowadzi do wniosku, że licencja ma charakter przedmiotowo – podmiotowy. Oznacza to, że licencji udziela się nie tylko przedsiębiorcy ale i na konkretny pojazd. Wśród wszystkich licencji, tylko w tej na wykonywanie transportu drogowego taksówką wymienia się określony pojazd, który stanowi kluczowy element treści licencji. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że przedsiębiorca wykonujący przewóz taksówką pojazdem niewymienionym w licencji narusza prawo. Taki przewóz wykracza poza zakres uprawnień licencyjnych i jest równoznaczny z brakiem licencji. Zmiana pojazdu, którym wykonywany jest transport drogowy taksówką powoduje powstanie dla podmiotu podejmującego się wykonania takiego przewozu obowiązku wystąpienia o nowe uprawnienie. Dopiero z chwilą doręczenia uprawnienia - dokumentu z nowym numerem rejestracyjnym pojazdu przedsiębiorca może wykonywać przewozy taksówkowe innym pojazdem. Mając powyższe na uwadze, organ wniósł o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. R. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania w przypadku zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać, że skarżący upatruje naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1, art. 133 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., w tym, że Sąd I instancji zajął i przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwe stanowisko w zakresie wykładni prawa materialnego poprzez przyjęcie, że posługiwanie się przy prowadzeniu działalności transportowej pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji, nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, lecz stanowi naruszenie istotnych jej warunków. Powołane w podstawie skargi kasacyjnej przepisy art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. mają charakter przepisów ustrojowych, które bezpośrednio nie mogą być zaliczone do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Jednak w związku z tym, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, dlatego uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia powyższych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony. Zgodnie z art. 133 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy mając na uwadze całość akt sprawy i nie korzystał z dowodów pozostających poza tymi aktami. W tej sytuacji nie można przyjąć by doszło do naruszenia art. 133 p.p.s.a. Powołany w podstawie skargi kasacyjnej przepis art.141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku służące wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia. Skarżący nie zarzuca, by uzasadnienie wyroku nie zawierało któregoś z wymienionych w tym przepisie elementów, względnie by zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. Przedstawienie przez Sąd I instancji wadliwego stanowiska w zakresie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia nie może być traktowane jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione przez ustawodawcę a przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia jest w pełni możliwe. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania za nieusprawiedliwione. Przystępując do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z przepisem art.6 ust. 4 u.t.d. licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony (oznaczony co do tożsamości) pojazd i obszar. W przypadku obszaru wykonywania transportu drogowego taksówką, kryterium przedmiotowe, od którego zależne jest udzielenie licencji odnosić należy do limitów, o jakich mowa w art. 6 ust. 6 i ust. 7 utd. Szczególne cechy transportu drogowego taksówką, inaczej niż w przypadku innych rodzajów transportu drogowego, stanowią przesłankę uznania, że istota stosunku administracyjnoprawnego , konkretyzowanego w formie decyzji o udzieleniu licencji, obejmuje zarówno jego podmiot, to jest przedsiębiorcę, jak i przedmiot w postaci skonkretyzowanego pojazdu (taksówki) i obszaru prowadzenia działalności gospodarczej. W konsekwencji, posiadaczowi licencji przysługuje uprawnienie do wykonywania transportu drogowego taksówką ograniczone do oznaczonego indywidualnie w licencji pojazdu i obszaru. Dlatego nie można przyjąć, by wykonywanie transportu drogowego innym niż wymieniony w licencji pojazdem było wykonywaniem takiego transportu na podstawie wymaganej licencji. Wykonywanie przewozu innym pojazdem narusza określone w u.t.d. warunki, od których uzależniona jest dopuszczalność wykonywania transportu drogowego taksówką, co stanowi przesłankę nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 utd. w zw. z lp. 1. 3 załącznika do tej ustawy. Sąd I instancji podzielił powtarzane w dotychczasowym orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym transport drogowy taksówką wykonywany innym pojazdem niż wymieniony w licencji, stanowi jedynie naruszenie warunków określonych w licencji, mogące być przyczyną cofnięcia licencji na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 utd, a nie wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, o jakim mowa w lp. 1.3 załącznika do u.t.d. w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d.. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu, prezentuje natomiast stanowisko odpowiadające przedstawionemu np. w wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 233/09, 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 250/09 i z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 291/09 (niepubl.) Ustawodawca w art. 14 ust. 1 u.t.d. nakłada na przewoźników drogowych obowiązek zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, które zgodnie z art. 8 u.t.d. są przedstawiane lub dołączane do wniosku o udzielenie licencji, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Obowiązek ten dotyczy, między innymi, wskazanych w art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d. danych indywidualnie określających pojazdy stanowiące przedmiot działalności w zakresie transportu drogowego. Jeżeli zmiany obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji (art. 14 ust. 2 u.t.d.). Po przeprowadzeniu postępowania jurysdykcyjnego wszczętego wnioskiem, właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 1 u.t.d. wydaje decyzję, którą zmienia treść licencji lub odmawia zmiany. Istota uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest ściśle powiązana ze stanowiącym przedmiot uprawnień indywidualnie określonym pojazdem. W przypadku, gdy licencjobiorca wykonuje transport drogowy innym pojazdem niż wymieniony w licencji oznacza to, że wykonuje go bez wymaganej licencji. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Wydana W. R. licencja nr [...] dotyczyła pojazdu o numerze rej.[...]. W dniu kontroli tj. 7 kwietnia 2008 r. W. R. wykonywał transport drogowy taksówką pojazdem o numerze rej.[...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykonywanie transportu drogowego taksówką bez licencji występuje również w sytuacjach, gdy pomiędzy zaprzestaniem wykonywania transportu pojazdem wymienionym w licencji a dniem ujawnienia wyniku kontroli - faktu wykonywania transportu przy użyciu innego pojazdu, nie upłynął jeszcze termin 14 dni, o jakim mowa w art. 14 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.t.d. W ostatnio wymienionych przepisach ustawodawca nakłada na przedsiębiorcę obowiązek zgłoszenia zmiany danych w ustawowo określonym terminie poprzez wystąpienie z wnioskiem o zmianę treści licencji. Do chwili zgodnej z wnioskiem zmiany treści licencji, uprawnienie przedsiębiorcy pozostaje w niezmienionym kształcie. Przedsiębiorca wykonujący transport drogowy taksówką uprawniony jest nadal jedynie do wykonywania przewozów pojazdem wymienionym w licencji. W skardze kasacyjnej organ prezentuje stanowisko, że przedsiębiorca uprawniony z licencji do wykonywania transportu drogowego oznaczoną co do tożsamości taksówką, który zamierza prowadzić działalność używając innego pojazdu obowiązany jest wystąpić o wydanie nowej licencji w postępowaniu stanowiącym nową sprawę administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu. Źródłem stosunku administracyjnoprawnego, którego podmiotem jest przedsiębiorca podejmujący i wykonujący transport drogowy taksówką jest cała grupa przepisów prawa materialnego. Obok wymienionych, takim źródłem jest art. 5 ust. 2 u.t.d., zgodnie z którym licencji udziela się na okres nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat, przy czym jako jedyne kryterium ustawowe, od którego zależne jest określenie okresu udzielenia licencji, ustawodawca wymienia zakres żądania przedsiębiorcy. Wynika z tego, że ustawodawca zakłada dopuszczalność udzielenia licencji na okres nawet dłuższy niż technicznie możliwy czas eksploatacji pojazdu. Założenie to odpowiada przyjęciu dopuszczalności zmiany podmiotu w obrębie tego samego stosunku administracyjnoprawnego. Jak już wspomniano, w art. 14 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 u.t.d. przewidziano mechanizm zmiany treści licencji. Określony w ustawie o transporcie drogowym tryb zmiany treści licencji jest całkowicie odrębny od trybów nadzwyczajnych regulowanych w art. 154 i 155 k.p.a., wobec czego brak jest podstaw, by traktować postępowanie w przedmiocie zmiany treści licencji, jako prowadzone w nowej sprawie administracyjnej, względnie by uznawać brak tożsamości przedmiotowej, jako przeszkodę do zmiany treści licencji. Po zmianie treści licencji w obrocie pozostaje decyzja o jej udzieleniu. Zmiany dotyczą elementów służących zindywidualizowaniu pojazdu stanowiącego przedmiot uprawnienia. Tryb dopuszczalnych, dokonywanych w formie decyzji, zmian służy konkretyzacji jednego stosunku administracyjnoprawnego, z istoty obejmującego możliwość modyfikacji w zakresie przedmiotowym, dotyczącym indywidualnie określonego pojazdu, za pomocą którego dopuszczalne jest wykonywanie uprawnień z licencji. W konsekwencji, postępowania w przedmiocie udzielenia i zmiany treści licencji prowadzone są w jednej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym, w ramach której zapadają, po przeprowadzeniu postępowań, różne decyzje. Dopiero licencja o zmienionej treści jest wymaganą licencją, której brak stanowi przyczynę nałożenia kary pieniężnej w przypadku wykonywania transportu drogowego pojazdem innym, niż wymieniony w licencji o pierwotnej treści. W związku z tym, że w niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę W. R. jako nieuzasadnioną O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszeniu przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)