IV SA/Wr 27/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej dla osób starszych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania H. P. od decyzji Kierownika Działu Pomocy Instytucjonalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] nr [...] zmieniającej decyzję nr [...] z dnia [...] i ustalającej od dnia 1 maja 2010 r. opłatę ponoszoną przez H.P. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku "S." we W. w wysokości 1.881,37 zł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., kwestionowaną decyzję utrzymało w mocy. Jak podało Kolegium w uzasadnieniu decyzji, decyzją z dnia [...] organ I instancji zmienił decyzję z dnia [...] i ustalił od dnia 1 maja 2010 r. ponoszoną przez stronę opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w wysokości 1881,37 zł. Jednocześnie poinformował, że opłata ponoszona przez Gminę W. wynosi 1.048,48 zł miesięcznie. Nadto wskazał, że konieczność ponownego ustalenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej wynika ze zmiany wysokości dochodu strony w związku z waloryzacją emerytur i rent oraz zmianą wysokości kosztów utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej "S." we W. W odwołaniu od decyzji organu I instancji H. P. podniósł, że organ ten błędnie ustalił wysokość ponoszonej przez niego opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, naruszając przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 141 ust. 3), ustawy o osobach deportowanych do robót przymusowych w czasie wojny oraz przepisy ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. W ocenie odwołującego się, dodatek pielęgnacyjny oraz dodatek za represje wojenne, w świetle wyżej wymienionych przepisów, nie podlegają wliczeniu do dochodu stanowiącego podstawę ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, a organ I instancji nie wskazał w podstawie prawnej decyzji przepisów ustawy o pomocy społecznej, które pozwalałby na odmienną interpretację. Z kolei, podanie w uzasadnieniu decyzji końcowych wyników wyliczeń organu, bez ich wyjaśnienia i "rozpisania", uniemożliwia mieszkańcowi domu pomocy społecznej rozeznanie się w meritum sprawy i czyni go bezradnym. Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z przepisem art. 60 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca (ust. 1) ustalanego, w przypadku domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym, przez prezydenta miasta (ust. 2 pkt 1). W myśl przepisu art. 61 ust. 1 powołanej ustawy zobowiązanym do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, a także, jeżeli mieszkaniec domu nie ponosi pełnej odpłatności, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Opłata za pobyt w domu pomocy społecznej obciążająca mieszkańca domu wynosi nie więcej niż 70% jego dochodu, a opłata gminy stanowi różnicę między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu, małżonka, zstępnych oraz wstępnych (art. 61 ust. 2 ustawy). Pojęcie dochodu dla potrzeb ustawy o pomocy społecznej, w tym ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, określają przepisy jej art. 8. Zgodnie z ust. 3 art. 8 za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, a także kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3, w myśl ust. 4, nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; zasiłku celowego; pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; wartości świadczenia w naturze oraz świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. W myśl natomiast art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 ustawy. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zgodnie natomiast z przepisem art. 106 ust. 3b ustawy zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. w przypadku osoby samotnie gospodarującej kwoty 47,70 zł. W myśl bowiem § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. nr 127, poz. 1055) kryterium dochodowe dla osób samotnie gospodarujących wynosi 477 zł. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że odwołujący się przebywa w Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku we W. Od maja 2010 r. zmianie uległa jego sytuacja dochodowa. Od tego miesiąca na dochód strony składa się emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym i dodatkiem za represje wojenne w łącznej wysokości 2687,67 zł. Do kwietnia 2010 r. miesięczny dochód strony poza wskazanymi świadczeniami obejmował także kwotę 15.000 zł stanowiącą równowartość 1/12 części kwoty 180.000,00 zł, jaką strona otrzymała w kwietniu 2009 r. tytułem sprzedaży mieszkania. Z przywołanych okoliczności faktycznych wynika również, że zmiana sytuacji dochodowej strony w maju 2010 r. przekracza kwotę stanowiącą równowartość 10% kryterium dochodowego dla osób samotnie gospodarujących. W świetle powyższych okoliczności faktycznych sprawy, zmiana decyzji ustalającej wysokość odpłatności strony za pobyt w domu pomocy społecznej była w pełni uzasadniona. Odnosząc się natomiast do zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, Kolegium stwierdziło, że przywołane na wstępie przepisy art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie wskazują, co stanowi dochód i co może go pomniejszać. Z przepisów tych wynika, że za dochód ustawa o pomocy społecznej rozumie ogół uzyskiwanych przez stronę wpływów, bez względu na tytuł i źródło ich pozyskania z wyłączeniem wyjątków wskazanych enumeratywnie w ustawie w art. 8 ust. 3 pkt 1-3 i ust. 4. Wyjątki te nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Wbrew stanowisku odwołującego się, podstawy prawnej pominięcia przy ustalaniu dochodu strony dodatku pielęgnacyjnego i dodatku za represje wojenne nie stanowi przepis art. 141 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z. 2009 r., nr 153, poz. 1227 ze zm.) oraz przepisy pozostałych przywołanych przez odwołującego się ustaw. Przepisy te regulują odrębną materię od świadczeń z pomocy społecznej i dla własnych potrzeb mogą odmiennie definiować pojęcie dochodu oraz określać inne zasady jego ustalania. Skoro zatem przepisy art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie wymieniają dodatku pielęgnacyjnego i dodatku za represje wojenne, jako świadczenia niewliczanego do dochodu strony, uznać należy, że dodatki te stanowią integralną część tego dochodu. Opłatę strony za pobyt w domu pomocy społecznej stanowiącą równowartość 70 % dochodu obliczać należy zatem od faktycznej kwoty świadczenia, jaką otrzymuje od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Kolegium zwróciło uwagę, że zajęte w przedmiotowej sprawie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, tj. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 524/09, Legalis; wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 207/09, Legalis; wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 1056/06, Legalis). W świetle zatem dokonanych przez organ I instancji ustaleń faktycznych oraz przytoczonych przepisów, zdaniem Kolegium, zmiana dochodu strony uzasadniała zmianę wysokości wnoszonej dotychczas przez niego opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Wskazana w zaskarżonej decyzji kwota 1.881,37 jest prawidłowa - stanowi równowartość 70% dochodu, tj. kwoty 2.687,67 zł. W skardze na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wskazał, iż brak w niej podstaw prawnych włączenia dodatku pielęgnacyjnego oraz dodatku za represje wojenne do dochodu stanowiącego podstawę ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Nadto zarzucił, iż naruszono art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w trybie zaocznym oraz bezzasadność zastosowania przy ustalaniu dochodu przepisu art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, który dotyczy świadczeń pieniężnych. Jednocześnie skarżący podniósł, że przepis art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej zawiera zwrot "jeśli ustawa nie stanowi inaczej", co jego zdaniem oznacza, że inaczej stanowi ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 141 ust. 3), ustawa o osobach deportowanych do robót przymusowych w czasie wojny, ustawa o dodatku pielęgnacyjnym oraz ustawa o dochodach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Nadto, Kolegium m.in. dodało, że za bezzasadny uznać należy również zarzut naruszenia przez Kolegium przepisu art. 10 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające przeprowadzenie rozprawy. Do ustalenia stanu faktycznego wystarczające były bowiem tylko dokumenty, w szczególności nie zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych albo w drodze oględzin lub osiągnięcie celu wychowawczego, a skarżący szczegółowo i jednoznacznie przedstawił swoje stanowisko w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej było ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w związku ze zmianą wysokości dochodu mieszkańca domu oraz wysokości kosztu utrzymania w tej placówce. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.); dalej: ustawa. Zgodnie z art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym - ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza go w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi m.in. mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu. Pojęcie dochodu z kolei zostało uregulowane w art. 8 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Przy czym podkreślenia wymaga, że powyższa definicja dochodu zawarta w przepisach ogólnych ustawy o pomocy społecznej, z uwagi na brak innych uregulowań tej materii w części szczegółowej tej ustawy, obliguje do wyliczenia dochodu skarżącego jedynie na tej podstawie. Zawarte zaś w tym przepisie stwierdzenie "(...) jeżeli ustawa nie stanowi inaczej", nie jest jak twierdzi skarżący delegacją do zastosowania w tym zakresie uregulowań zawartych w innych aktach prawnych, gdyż w tym przypadku ustawodawca ma na myśli jedynie ustawę o pomocy społecznej, a nie żadną inną. Jednocześnie w art. 8 ust. 4 ustawy ustawodawca określił katalog przychodów odliczanych od dochodu, który na gruncie ustawy o pomocy społecznej jest zamknięty (por. wyrok NSA z 17 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 700/06, publ. CBOIS). I tak, do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (ust. 4 art. 8 ustawy). W tym miejscu należy również powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że akt normatywny, zatytułowany "ustawa o pomocy społecznej", którego celem i przedmiotem jest całościowa i wyczerpująca regulacja świadczeń z pomocy społecznej, winien być stosowany i interpretowany jako regulacja kompleksowa, w której powiązania systemowe przesądzają o mocnych zależnościach treściowych pomiędzy regulacjami poszczególnych przepisów prawnych, a także wpływają na zastosowanie regulacji, ulokowanych w innych ustawach. Oznacza to, że przepis prawny, zawarty w dziale I rozdziale 1 tej ustawy, zatytułowanym "Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy" (co dodatkowo wzmacnia rolę zawartych tam przepisów jako przepisów zasadniczych dla całej ustawy oraz dla innych regulacji z zakresu pomocy społecznej), winien być brany pod uwagę jako potencjalna, samodzielnie lub łącznie z innymi przepisami tej ustawy, podstawa decyzji administracyjnej z zakresu pomocy społecznej. Jest bowiem zasadą prawa (zasadą ogólną), rozumianą jako norma szczególnie doniosła aksjologicznie lub jako standard, w świetle którego należy widzieć uregulowania szczegółowe i który w ten sposób opcjonalnie je dopełnia. Jedynie konkretne i szczególne uregulowanie jakiejś kwestii w częściach (przepisach) szczegółowych ustawy o pomocy społecznej, odmienne od regulacji w tym dziale i rozdziale tej ustawy, a niesprzeczne z wyrażoną w nich aksjologią (istotą unormowania), wymagałoby rozważenia kwestii pierwszeństwa wykorzystania argumentów interpretacyjnych z przepisów szczegółowych, chociaż i tak nie wyłączałoby zastosowania tych przepisów ogólnych, jako przepisów dodatkowych czy uzupełniających treść, wynikającej z tych przepisów szczegółowych, normatywnej podstawy decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1507/10, publ. CBOIS). Nadto, powiedzieć trzeba, iż przepisy te znajdują zastosowanie zarówno do świadczeń pieniężnych jak i świadczeń niepieniężnych. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, iż nastąpiła zmiana w przepisach prawa miejscowego, regulujących kwestię wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, m.in. Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku "S." we W., w którym przebywa skarżący. Uległa również zmianie sytuacja dochodowa wymienionego, spowodowana wzrostem otrzymywanej przez niego emerytury i jednocześnie utratą od miesiąca maja 2010 r. dochodu w kwocie 15.000 zł miesięcznie, stanowiącego rozliczoną na kolejnych 12 miesięcy wartość uzyskaną ze sprzedaży będącego własnością skarżącego lokalu mieszkalnego. Wobec tego organ I instancji, na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, zmienił decyzję własną w tym przedmiocie ustalając nową odpłatność za pobyt we wskazanej placówce. Wbrew twierdzeniom skarżącego, ustalając opłatę w nowej wysokości, organ orzekający dokonał prawidłowych wyliczeń, gdyż na jego dochód, od dnia 1 maja 2010 r., składa się tylko świadczenie emerytalne wypłacane wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym i za represje wojenne w kwocie 2687,67 zł netto miesięcznie. Przy czym, dochód ten należało pomniejszyć jedynie o składniki wymienione we wcześniej przywołanym art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy. W tym przypadku, o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne, a nie jak domagał się tego skarżący, dodatkowo o otrzymywane przez niego wyżej wymienione dodatki w kwocie po 181,10 zł brutto miesięcznie, gdyż redakcja przepisów ustawy o pomocy społecznej nie pozwala na posiłkowanie się w tym zakresie, jak żądał tego skarżący, przepisami innych ustaw. Zdaniem Sądu, nie ulega zatem wątpliwości, że organy orzekające w sprawie, biorąc również pod uwagę to, iż zmiana dochodu skarżącego przekroczyła o 10 % przewidziane rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. nr 127, poz. 1055) kryterium dochodowe dla osób samotnie gospodarujących w kwocie 477 zł, prawidłowo obliczyły miesięczną kwotę należną za pobyt skarżącego w Domu Pomocy Społecznej, a zarzuty skargi w tej kwestii są bezzasadne. Sąd stwierdził też, że chybiony jest zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia rozprawy w sprawie, czym naruszono w przekonaniu skarżącego art. 10 k.p.a. To, że organ decyzyjny zdecydował o braku konieczności przeprowadzenia rozprawy w toku postępowania administracyjnego, nie godzi w wyrażoną w tym przepisie zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje, nie naruszyły przepisów obowiązującego prawa. W związku z tym, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.