II SA/Wa 2087/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Anna Mierzejewska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Kędzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego W. W. kwotę 98 zł (dziewięćdziesiąt osiem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 3 i § 9 ust. 1 pkt 2 lit. "a" rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), odmówił przyznania W. W. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że W. W. w miejscowości, w której pełni służbę (O.), posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, co w świetle powołanych wyżej przepisów oznacza, że nie spełnia przesłanek do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Od powyższej decyzji W. W. złożył odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucając, że posiadany przez niego lokal mieszkalny nie odpowiada normatywnej powierzchni mieszkalnej, przewidzianej dla czterech norm zaludnienia. Wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zainteresowany podał, że jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal nie spełnia przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, w takiej sytuacji – w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji – powinien otrzymać równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, odpowiadający przysługującym mu normom powierzchni mieszkalnej. Wniósł o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W motywach decyzji organ odwoławczy podkreślił, że przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w oparciu o obowiązujące przepisy nie jest uzależnione od powierzchni mieszkalnej posiadanego lokalu, lecz wiąże się z brakiem którejkolwiek z form posiadania, wskazanych w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym w tej mierze na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy o Policji. Skoro funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby, w takiej sytuacji wykluczona jest możliwość uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję W. W. zarzucił orzekającym w sprawie organom naruszenie prawa materialnego, w tym w szczególności art. 88, art. 89, art. 90, art. 92, art. 94, art. 95 i art. 97 ustawy o Policji, a także § 1 i § 6 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz § 1, § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). Podniósł, że organy dokonały błędnej wykładni stosowanych w sprawie norm, nie dostrzegając słusznego interesu strony, uchybiając przez to zasadzie legalizmu i zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r. o sygn. akt I OSK 386/08 (publ. LEX nr 536818) stwierdził, że w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni to stanowisko podziela. Zgodnie z brzmieniem art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Natomiast z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 cyt. ustawy, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1- 9. Powołane przepisy istotnie nie odnoszą się wprost do wielkości posiadanego przez policjanta lokalu. Ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm mogłoby ewentualnie sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, tylko gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zauważyć jednak należy, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wykładni językowej jest zatem niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być więc uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Z powyższych względów przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w Rozdziale 8 pt. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Podstawowe znaczenie mają zaś unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 ustawy w związku z art. 89 ustawy, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich, wbrew stanowisku organów, nie tylko przydział lokalu (art. 88 i art. 90), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Omawiany równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego; uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Istotą równoważnika pieniężnego nie jest zatem zrekompensowanie kosztów dojazdu policjanta do miejsca pełnienia służby. Takiego celu tego świadczenia nie można wywieść ani z treści, ani z celu ustawy. Przeciwnie, wynika z nich, iż omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych, przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno – pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy). Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/08 (publ. ONSAiWSA 2008/5/78, Prok.i Pr. – wkł. 2009/2/47, LEX nr 364569). Dodać również należy, że posiadania "policyjnego" mieszkania nie można w pełni utożsamiać z zajmowaniem innego lokalu. Zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej nie przydziela się tylko w przypadku posiadania lokalu, który zapewnia przysługującą policjantowi i jego rodzinie powierzchnię mieszkalną. Zajmowanie natomiast mieszkania, ale niezgodnego z przysługującymi normami zaludnienia, nie wyklucza prawa policjanta do administracyjnego przydziału mieszkania z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, a w konsekwencji nie pozbawia też tego funkcjonariusza prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, przewidzianego w art. 92 ust. 1 cyt. ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę W. W. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, organy winny uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi. W tym stanie rzeczy, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz W. W. kwota 98 zł stanowi koszt dojazdu strony do Sądu na rozprawę.