I OSK 1404/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 6/11 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium za osiągnięcia w nauce postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną, 2. zwrócić M. B. z kasy Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej. Wyrokiem z 16 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez M. B. decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] marca 2010 r., [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium za osiągnięcia w nauce na rok akademicki 2009/2010oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] grudnia 2009 r., nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, a także zasądził od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie wskazane w niej zarzuty są zasadne. Decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie stypendium za osiągnięcia w nauce, wydana w oparciu o przepis art. 181 ust. 2 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) jest decyzją uznaniową. Zgodnie z tym przepisem stypendium ministra za osiągnięcia w nauce może być przyznane studentowi szczególnie wyróżniającemu się w nauce oraz posiadającemu osiągnięcia naukowe. Szczegółowe kwestie związane z przyznawaniem stypendium reguluje wydane przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego rozporządzenie z 16 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe (Dz. U. Nr 153, poz. 1093). W § 2 tego rozporządzenia wskazane są warunki, jakie powinien spełnić student starający się o stypendium, a § 3 określa, co w szczególności uważa się za osiągnięcia naukowe i aktywność naukową, o których mowa w § 2 pkt 3 rozporządzenia. Oznacza to, że poza spełnieniem kryteriów o zdefiniowanym charakterze, wymienionych w § 2 pkt 1, 2 i 4 rozporządzenia, ubiegający się o stypendium musi spełnić również kryterium o charakterze nieostrym, za które uznać należy legitymowanie się osiągnięciami naukowymi oraz aktywnością naukową. Zawarta w § 3 definicja nie jest wyczerpująca, a możliwość wylegitymowania się przez studenta jakimkolwiek z osiągnięć lub jakąkolwiek aktywnością nie uprawnia automatycznie do uzyskania stypendium. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji odmawiającej przyznania stypendium muszą zostać wskazane jednoznaczne kryteria oceny osiągnięć naukowych osoby ubiegającej się o przyznanie stypendium. Różnorodność i stale powiększający się zakres, niemożliwy do skatalogowania zakres osiągnięć naukowych nie oznacza, zdaniem Sądu, że organ zwolniony jest od przedstawienia szczegółowej oceny dorobku każdego z kandydatów w decyzji odnoszącej się do jego osoby, tak aby możliwe było poznanie motywów przyznania danemu studentowi określonej liczby punktów za dane osiągnięcie naukowe i aktywność naukową. W kwestii szczegółowej punktacji wniosku skarżącego podkreślono, że z decyzji wiadomo jedynie na ile punktów zostały ocenione poszczególne osiągnięcia naukowe skarżącego i jego aktywność naukowa. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla przedstawionej punktacji. Tym samym nie wiadomo, czym kierował się organ, przyznając konkretną liczbę punktów za dane osiągnięcie bądź aktywność naukową. Nie jest jasne dlaczego skarżący nie uzyskał maksymalnej liczby punktów możliwych do uzyskania w danej kategorii i co spowodowało, że tych punktów uzyskał mniej. Z tych też względów stanowisko organu nie może zostać w tym zakresie poddane kontroli sądowej. Stwierdzenie tej wadliwości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej skutkowało ich uchyleniem. Sąd nie uznał zasadności pozostałych zarzutów skargi. Jego zdaniem, organ był uprawniony, kształtując kryteria konkursu wniosków do przyjęcia, że nie będzie brał pod uwagę osiągnięć, które były już podstawą przyznania stypendium danemu studentowi. Art. 181 ust. 2 ustawy nie oznacza, że przyznając stypendium, organ winien automatycznie brać pod uwagę wszystkie osiągnięcia naukowe studenta. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, że uzyskanie szczególnych osiągnięć naukowych, np. na początku studiów, przekładałoby się na otrzymywane stypendium ministra przez kolejne lata do końca studiów. Ponadto, w ocenie Sądu na akceptację zasługuje stanowisko organu odnoszące się do uznawania certyfikatów językowych. W skardze kasacyjnej z 23 maja 2011 r., M. B. zaskarżył "wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 6/11) doręczony skarżącemu dnia 27 kwietnia 2011 r. w części dotyczącej wyrażonych w uzasadnieniu w/w wyroku ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania". Następnie, w oparciu o art. 176 w zw. z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sformułowano zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy "albowiem skutkowało sformułowaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (...) kwestionowanych ocen prawnych oraz wskazań co do dalszego postępowania", to jest: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm., zwanej dalej p.u.s.a.), art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez zaniechanie dokonania przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej kontroli działalności Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego i wydanej przez niego decyzji, a w rezultacie brak stwierdzenia przez Sąd faktów naruszeń przepisów przez organ, a to: a) § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 16 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe w zw. z § 3 w zw. z § 7 pkt 1 i w zw. z pkt 12 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, b) art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., art. 6, art. 107 i art. 1 pkt 1 k.p.a. c) art. 32 ust. 1 i 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, d) art. 187 pkt 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków ..., e) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 2 Konstytucji, f) art. 2 Konstytucji, art. 87 Konstytucji, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ naruszył prawo materialne, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to: a) § 2 pkt 3 cyt. rozporządzenia w zw. z § 3 w zw. z § 7 pkt 1 w zw. z pkt 12 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, b) art. 187 pkt 2 prawa o szkolnictwie wyższym i § 3 rozporządzenia, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez zaniechanie stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8, art. 107 k.p.a. i art. 1 pkt 1 k.p.a., b) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 87 Konstytucji RP, 4. art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 2 p.p.s.a. poprzez orzeczenie w oparciu o niepełne akta sprawy, poprzez pominięcie żądań, wniosków i wyjaśnień stron zgłoszonych na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r., 5. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, 6. art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 2 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku pełnego przedstawienia stanu sprawy oraz stanowisk stron, poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się żądań, wniosków i wyjaśnień stron zgłoszonych na rozprawie, 7. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrzne sprzeczności w treści uzasadnienia, poprzez wskazanie na s. 7 uzasadnienia, iż rozporządzenie reguluje szczegółowe kwestie związane z przyznaniem stypendium, a na str. 9 uzasadnienia, iż charakteryzuje się ono ogólnością i ma ramowy charakter, a także poprzez brak odniesienia się przez WSA w Warszawie do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, podanie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i poprzez wskazanie, że stanowisko organu jest powszechnie akceptowalne w orzecznictwie administracyjnym bez powołania choćby jednego orzeczenia potwierdzającego to stanowisko, 8. art. 106 § 3 p.p.s.a. - poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu uzupełniającego dowodu z dokumentów - z pouczenia dotyczącego wypełniania wniosku zawartego we wniosku skarżącego o przyznanie stypendium na rok akademicki 2009/2010 oraz z pouczenia zawartego we wniosku skarżącego o przyznanie stypendium na rok akademicki 2008/2009, 9. art. 178 ust. 1 Konstytucji, art. 4 p.u.s.a. – poprzez zaniechanie badania zgodności przepisów rozporządzenia z przepisem art. 187 prawa o szkolnictwie wyższym, a w rezultacie zaaprobowanie stosowania przez organ przepisów aktu wykonawczego niezgodnego z ustawą. Ponadto, na podstawie art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest: 1) § 2 pkt 3 w zw. z § 3 w zw. z § 7 pkt 1 w zw. z pkt 12 załącznika nr 1 do rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie i art. 187 pkt 2 prawa o szkolnictwie wyższym i § 3 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie. Na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o "uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej wyrażonych w uzasadnieniu wyroku ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania i przekazanie w tej części sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie" i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych." W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność zaskarżenia uzasadnienia orzeczenia lub jego części. W piśmie z 26 lipca 2011 r., wnoszący skargę kasacyjną wniósł o rozpoznanie merytoryczne skargi kasacyjnej wskazując, że wszystkie zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej dotyczą orzeczenia – wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna jest niedopuszczalna, ponieważ zaskarżono w niej jedynie uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 marca 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 6/11). W części określającej zakres zaskarżonego orzeczenia (s. 1 skargi kasacyjnej) wyraźnie stwierdzono, że zaskarżony jest "wyrok (...) w części dotyczącej wyrażonych w uzasadnieniu w/w wyroku ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania", a w punkcie 1 zawartych w niej wniosków (s. 4) jednoznacznie wniesiono o "uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej wyrażonych ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania". Tak sformułowana skarga kasacyjna jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 180 p.p.s.a. W ustawie p.p.s.a. nie ma przepisu, który umożliwiałby zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia wyroku lub jego części. Istniejąca niegdyś taka możliwość, związana z funkcjonowaniem w systemie prawa rewizji nadzwyczajnej, została zniesiona wraz z uchyleniem przepisów przewidujących ten nadzwyczajny środek procesowy. Jedyną dopuszczalną drogą zmiany uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego I instancji jest zaskarżenie całego wyroku (por. postanowienia NSA z 24 marca 2006 r., I FSK 750/05, ONSAiWSA 2006 r. nr 5, poz. 126, z 10 maja 2007 r., II OSK 107/07, czy z 24 kwietnia 2009 r., I OSK 891/08). Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym. Ze względu na wymagania konstrukcyjne stawiane skardze kasacyjnej, a także zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Oprócz ogólnych wymogów pism w postępowaniu sądowym powinna spełniać wymagania szczególne, właściwe tylko dla pisma tego rodzaju (art. 176 p.p.s.a.). Do tych szczególnych wymagań należy wskazanie zakresu zaskarżenia i wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Brak prawidłowo sformułowanego zakresu zaskarżenia i związanego z tym wniosku – co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – stanowi nieusuwalny brak skargi kasacyjnej, uniemożliwiający jej rozpoznanie. Z kolei pismo skarżącego z 26 lipca 2011 r. nie mogło wywołać skutków prawnych w zakresie uzupełnienia elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ zostało wniesione po upływie terminu do wniesienia tej skargi. Wszelkie braki skargi kasacyjnej można bowiem uzupełnić tylko w terminie otwartym do jej wniesienia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 178 i 180 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.