II SA/Rz 859/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Maria Piórkowska/spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego -skargę oddala- II SA/Rz 859/10 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego (dachu budynku) przy ul. [...] w R. bez wymaganego przepisami pozwolenia, dopuszczenie ww. organizacji społecznej do udziału w postępowaniu oraz o natychmiastowe wstrzymanie użytkowania dachu budynku mieszkalnego użytkowanego jako stacja bazowa telefonii komórkowej. Stowarzyszenie podało, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia. Obiekt nie pełni wyłącznie funkcji budynku mieszkalnego, lecz stał się również stacją bazową telefonii komórkowej. Niezbędnym zatem jest ustalenie czy obiekt budowlany użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem oraz zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy. Po rozpatrzeniu tego wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...] odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego (dachu budynku) przy ul. [...] w R. i jednocześnie odmówił Stowarzyszeniu dopuszczenia go do udziału w postępowaniu. Organ wskazał, że Stowarzyszenie, pomimo wezwania, nie wykazało interesu społecznego uzasadniającego żądanie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku ani dopuszczenia go do udziału w postępowaniu. Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło również, że inwestycja stanowi zagrożenie dla zdrowia, życia oraz mienia. Wskazano także, że przedstawione przez Stowarzyszenie kopie statutu i odpisu z KRS nie zostały poświadczone "za zgodność z oryginałem" przez notariusza, adwokata czy radcę prawnego występującego w sprawie w charakterze pełnomocnika strony, w związku z czym nie mogą stanowić dokumentów urzędowych na podstawie których można czynić ustalenia faktyczne w sprawie. Od powyższego postanowienia zażalenie złożyło Stowarzyszenie, zarzucając naruszenie art. 31 k.p.a. poprzez wymaganie od Stowarzyszenia spełnienie wymogów nieprzewidzianych przepisami tej ustawy, tym bardziej, że cele statutowe i interes społeczny obligują organizację do podjęcia działań. Wskazano, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, a zatem zasadnym jest wdrożenie procedury przewidzianej w art. 71 ustawy Prawo budowlane. Na skutek zaniechania organu Skarb Państwa poniesie straty. Zalegalizowanie naruszenia prawa wymagałoby wpłacenia na rzecz Skarbu Państwa opłaty legalizacyjnej. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych Stowarzyszenie wskazało, że posiada interes społeczny. Również cele statutowe przemawiają za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu. Za nieuzasadnione uznało domaganie się przez organ oryginału statutu Stowarzyszenia i wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na postawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 31 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071/ uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i jednocześnie odmówił Stowarzyszeniu wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego (dachu budynku) przy ul. [...] w R. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że na mocy art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania, (pkt 1) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, (pkt 2) jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (§ 2). Z regulacji tej wynika, że organizacja społeczna może wystąpić o wszczęcie postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, gdy zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki tj. postępowanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Zadaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania nie jest brak wykazania interesu społecznego, jak uznał organ I instancji, lecz zaistnienie pierwszej z przesłanek tj. wszczęcie postępowania nie jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia. Organ odwoławczy podniósł, że Stowarzyszenie wystąpiło o wszczęcie przez PINB postępowania w oparciu o przepisy art. 71a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Uprawnienia przewidziane art. 71 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy stanowią instrument prawny służący realizacji uprawnień nadzorczych organów powołanych do sprawowania nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Zatem wszczęcie postępowania na podstawie tego przepisu winno być uzasadnione calami statutowymi organizacji, a które obejmowałyby realizację zadań z zakresu Prawa budowlanego. Fakt, że jedną z przesłanek wstrzymania użytkowania obiektu jest zagrożenie dla środowiska, nie przesądza, że cele statutowe każdej organizacji o profilu ekologicznym i chroniącym środowisko przed promieniowaniem elektromagnetycznym będą uzasadniały wszczęcie takiego postępowania. W niniejszej sprawie cele statutowe Stowarzyszenie nie wiążą się z np. dbałością o przestrzeganie przepisów Prawa budowlanego. Podstawowy celem Stowarzyszenia jest ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych i ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego w tym przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola magnetyczne, przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania. Organ podniósł, że z powodu montażu stacji bazowej na dach budynku mieszkalnego nie nastąpiła zmiana jego użytkowania. Nadal jest on budynkiem przeznaczonym na cele mieszkalne. Sam budynek nie emituje pola elektromagnetycznego, nieuzasadnione jest też twierdzenie, że dach budynku użytkowany jest jako stacja bazowa telefonii komórkowej. Na dachu budynku zamontowano urządzenia emitujące pole elektromagnetyczne, ale fakt ten nie spowodował zmiany jego roli. Nadal jest to część przykrywająca konstrukcję budynku. Zasadnie zatem organ I instancji odmówił Stowarzyszeniu wszczęcia postępowania w zakresie wstrzymania użytkowania budynku. Koniecznym stało się zreformowanie zaskarżonej decyzji organu I instancji w zakresie załatwienia wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie go do udziału w postępowanie. Skoro organ odmawia wszczęcia w sprawie nielegalnej zmiany użytkowania, oznacza to, że postępowanie w tym przedmiocie nie będzie się toczyło. Instytucja dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu nie funkcjonuje samodzielnie, a można o niej "mówić" gdy postępowanie jest w toku (przed I lub II instancją). W konkluzji organ odwoławczy wskazał, że przedłożony przez Stowarzyszenie, poświadczony za zgodność z oryginałem przez radcę prawnego, odpis Statutu może zostać uznany za dowód w sprawie. Jako nieuzasadnione organ uznał żądanie przez organ I instancji, potwierdzonego za zgodność odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, organu bowiem mają dostęp do bazy KRS i we własnym zakresie mogą sprawdzić aktualne dane Stowarzyszenia. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyło Stowarzyszenie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 31 k.p.a. poprzez "brak oceny przedmiotu sporu jako całości" oraz naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez "dokonanie ustawowej oceny przesłanek dotyczących przepisów mających zastosowanie w sytuacji zmiany sposobu użytkowania obiektu" oraz pominięcie faktu wybudowania wolnostojącego masztu antenowego, który wraz z urządzeniami stanowi obiekt budowlany. W uzasadnieniu strona skarżąca powołując się na wyrok WSA w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 289/10 z dnia 1.06.2010 r., wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18.03.2010 r., sygn. akt II SA/Gd 767/09 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.06.2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 549/09 wskazała, że organ dokonał wykładni dotyczącej zmiany sposobu użytkowania nie w oparciu o przepisy lecz o swoje własne stanowisko. Cele statutowe organizacji zostały spełnione bowiem przedmiotem sprawy jest budynek o nowej funkcji, którego strop stanowi fundament dla wolnostojącego masztu antenowego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne i postanowienia w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ze zm./ orzekł jak w sentencji. Skarga nie jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie, bezspornym między stronami jest, że Stowarzyszenie pismem z dnia [...] lutego 2010 r. złożyło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania dachu budynku mieszkalnego położonego w R. przy ul. [...] oraz o dopuszczenie do udziału organizacji społecznej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. odmówił powołanemu wyżej Stowarzyszeniu wszczęcia postępowania oraz odmówił temu podmiotowi dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchylił rozstrzygniecie organu I instancji w całości i odmówił Stowarzyszeniu wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania dachu budynku mieszkalnego w R. przy ul. [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 31 § 1 k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub też dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Tak sformułowany przepis oznacza, że organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki; postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby" tego postępowania, jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej oraz, przemawia za tym interes społeczny. Jakkolwiek żądanie skarżącego spełnia pierwszą z wyżej wymienionych przesłanek, nie mnie jednak, jak to słusznie orzekający w sprawie organ przyjął, żądanie skarżącej organizacji społecznej nie spełnia kolejnej przesłanki jaką jest uzasadnienie jej celami statutowymi. Musi bowiem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnymi z celami i zakresem działania /przedmiotem działalności/ organizacji społecznej. Przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, a więc prawidłowo orzekający w sprawie organ z urzędu ustalił, czy cele określone w statucie skarżącego uzasadniają jego udział w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania dachu budynku. Zasadnie również przyjął, że skoro podstawowym celem statutowym skarżącego jest ochrona ludzi i środowiska przez promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych oraz ochrona od innych zagrożeń ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne, to brak jest powiązania merytorycznego w sensie prawnym /a nie faktycznym/ ze zmianą sposobu użytkowania dachu budynku , która w istocie nie nastąpiła. Mając na uwadze, że cel statutowy powinien w sposób ścisły łączyć się z przedmiotem postępowania administracyjnego a tylko w takiej sytuacji uznać można żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, niewykazanie tego związku przez skarżącego - czyni skarżone rozstrzygnięcie uzasadniające stanowisko odmienne prawidłowym /J. Borkowski, B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego s.258/. Orzekający w sprawie organ nie dopatrzył się w żądaniu skarżącego w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego istnienia kolejnej przesłanki określonej art. 31 § 1 k.p.a. tj. uzasadnionego interesu społecznego. Prawidłowo też organ swoje stanowisko wyraził, że zasadność żądania wszczęcia postępowania pod tym kątem należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Uznając zaś brak uzasadnionego interesu społecznego do wszczęcia postępowania na żądanie skarżącego zasadnie podniósł, że nawet przez ewentualny montaż stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku mieszkalnego, ten ostatni nie straci swojego przeznaczenia, jak również nie nastąpiła zmiana charakteru jego użytkowania. Konkludując, w ocenie Sądu prawidłowym jest wydane przez organ zaskarżone reformatoryjne rozstrzygnięcie gdyż odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie organizacji społecznej wyznaczona jest jednym z alternatywnych rozstrzygnięć określonych art. 31 § 2 k.p.a. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, skoro przedmiotem sprawy jest wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego i dopuszczenia go do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony, Sąd nie odnosi się do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów Prawa budowlanego W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.