II OSK 1499/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 716/10 w sprawie ze skargi Gminy N. na uchwałę Związku Międzygminnego N. w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości składki na inwestycję oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 716/10 oddalił skargę Gminy N. na uchwałę Związku Międzygminnego N. w S. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości składki na inwestycję. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną uchwałą Zgromadzenie Związku Międzygminnego N. , na podstawie § 6 i 33 statutu Związku Międzygminnego N. w S., uchwaliło składkę na inwestycję na 2010 r. przypadającą na poszczególne gminy będące członkami związku, w tym na gminę N. w wysokości 81.746,14 zł, z przeznaczeniem na realizację inwestycji pn. "Zapewnienie prawidłowej gospodarki wodno-ściekowej na terenie związków międzygminnych N. i N. ". W § 2 uchwały określono terminy płatności składki na inwestycje w trzech ratach; 30 czerwca 2010 r. kwota 30.000 zł, 30 września 2010 r. kwota 30.000 zł i 15 listopada 2010 r. – pozostała kwota składki. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Związku (§ 3), a w § 4 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Gmina N. zwróciła się o zmianę uchwały Zgromadzenia Związku Nr XIX/14/2010 z dnia 15 czerwca 2010 r., w części dotyczącej składki należnej od Gminy N. , z uwagi na podjęcie tej uchwały z naruszeniem zasad ustalania składek określonych w § 6 i 33 statutu Związku. Zgodnie bowiem z tymi przepisami, składkami członkowskimi należnymi na rzecz Związku można obciążać tylko i wyłącznie członków Związku. Tymczasem Gmina N. od dnia 31 grudnia 2010 r. nie jest członkiem Związku Międzygminnego N. i dlatego obciążanie jej składką członkowską jest niezgodne z prawem. W dniu 3 września 2010 r. wpłynęła do Związku Międzygminnego N. z siedzibą w S. datowana na dzień 26 sierpnia 2010 r. skarga Gminy N. na wskazaną uchwałę z dnia 14 czerwca 2010 r., adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach za pośrednictwem Związku Międzygminnego N. . W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej składki inwestycyjnej na 2010 rok dla Gminy N. Skarżąca zarzuciła wydanie tej uchwały z rażącym naruszeniem przepisów art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 6 i 33 statutu Związku Międzygminnego N. z siedzibą w S., poprzez ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały składki na inwestycję od Gminy N. na rok 2010 w kwocie 81.746,14 zł, pomimo że Gmina N. z dniem 31 grudnia 2009 r. przestała być członkiem Związku Międzygminnego N. W odpowiedzi na skargę Związek Międzygminny N. z siedzibą w S. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że mimo braku wyraźnego wyartykułowania tego w skardze, nie można mieć wątpliwości, że skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 ze zm. – dalej - u.s.g.). Z akt sprawy oraz ze złożonych na żądanie Sądu wyjaśnień stron wraz z dołączonymi do nich dokumentami wynika, że skarżąca Gmina spełniła wynikające z przepisów prawa wymogi formalne skargi o jakiej mowa w tym przepisie. Nie można mieć wątpliwości co do spełnienia kolejnego warunku dopuszczalności skargi na uchwałę Związku z dnia 15 czerwca 2010 r., to jest naruszenia przez nią interesu prawnego Gminy N. Gmina została obciążona obowiązkiem uiszczenia składki na inwestycję w 2010 r., w sytuacji, gdy w jej ocenie nie powinno to nastąpić z uwagi na jej wystąpienie ze Związku. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącej gminy nie oznacza jednak zasadności skargi. Legitymacja skargowa z art. 101 ust. 1 u.s.g. została bowiem oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g. - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (wyrok NSA z 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93 (ONSA 1996, nr 3, poz. 125). Takiego naruszenia natomiast Sąd w sprawie nie stwierdził. Należy bowiem podzielić pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że czym innym jest obciążenie składkami na bieżące utrzymanie Związku, które rzeczywiście mogą być nakładane jedynie na aktualnych członków Związku, (do których Gmina N. nie należy od dnia 1 stycznia 2010 r. - § 42 statutu Związku), a czym innym obciążenie kosztami wspólnej inwestycji, które w istocie nie są składkami członkowskimi. Te koszty obciążają bowiem wszystkie gminy będące członkami Związku do momentu zawarcia stosownych umów regulujących stosunki pomiędzy Związkiem, a występującym członkiem, o czym mowa w § 44 statutu Związku. Ani bowiem z uzasadnienia uchwały nr XXXII/168/2009 Rady Gminy N. z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie wystąpienia Gminy N. ze Związku Międzygminnego N. ani też z żadnego innego ujawnionego w sprawie dokumentu nie wynika, aby Gmina N. zamierzała zaprzestać bezpośredniego korzystania z urządzeń Związku. Ponadto z § 9 statutu Związku wynika, że jednym z zadań tego Związku jest prowadzenie inwestycji pod nazwą "Wodociąg Regionalny N. – N. 2000" polegającej na budowie ujęcia wody z rzeki N. poniżej S. wraz ze stacją uzdatniania wody, a następnie na budowie wodociągu regionalnego zasilanego z tego ujęcia i doprowadzającego wodę do Gmin zrzeszonych w Związku zgodnie z ich potrzebami. Zadanie to zostało zaakceptowane również przez Gminę N. poprzez przyjęcie statutu Związku przez Radę Gminy N. bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy, w trybie art. 67 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z § 32 ust. 1 statutu, Związek realizuje zadania określone w § 9, a więc również, inwestycyjne, między innymi ze środków pieniężnych wniesionych przez członków Związku, to należy przyjąć, że do czasu zrealizowania tego zadania, gminy będące członkami Związku w dacie przyjęcia takiego zadania inwestycyjnego do realizacji, mają obowiązek partycypowania w kosztach inwestycyjnych związanych z tym zadaniem. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu rażącego naruszenia przepisu art. 67 ust. 2 u.s.g. oraz § 6 i 33 statutu Związku Międzygminnego N. poprzez ustalenie składki na inwestycję od Gminy N. na rok 2010 pomimo jej wystąpienia ze Związku, Sąd zauważył, że przepis art. 67 ust. 2 u.s.g. określający elementy, jakie powinien zawierać statutu związku międzygminnego, opisuje je w dziewięciu punktach. Ponieważ autor skargi nie wskazał, który z tych przepisów, w jego ocenie rażąco narusza zaskarżona uchwała, Sąd nie mógł się do takiego zarzutu odnieść. Należy jednak zauważyć, że z żadnego ze wskazanych w art. 67 ust. 2 u.s.g. elementów, które powinny się znaleźć w treści statutu związku międzygminnego, nie wynika niedopuszczalność obciążenia kosztami realizacji zadania przyjętego w statucie Związku również gminy, która z tego związku wystąpiła. Można wręcz wywnioskować, że skoro przepis art. 67 ust. 2 pkt 6 u.s.g. przewiduje, że zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku powinien określać statut, to znaczy, że ustawodawca pozostawił członkom związku międzygminnego, którzy uchwalą statut, swobodę w określeniu zasad partycypowania w kosztach realizacji przyjętych w statucie zadań. Nie ma w tej sytuacji podstaw, aby w przepisie art. 67 ust. 2 u.s.g. upatrywać uzasadnienia dla omawianego zarzutu skargi. Powołany w skardze przepis § 33 statutu dotyczy kilku różnych zagadnień. Pierwsze z nich to sposób określania składek członkowskich na bieżącą działalność Biura Związku, które to składki nie są objęte zaskarżoną uchwałą, skoro dotyczy ona należności na dokończenie inwestycji. Kolejna część § 33 statutu Związku określa zasady ustalania składek na nowe inwestycje, co również nie ma związku z niniejszą sprawą, skoro dotyczy ona dokończenia inwestycji zaplanowanej do realizacji już w statucie Związku. Ostatnia z norm zawartych w § 33 statutu Związku określa, że spłata zaciągniętych kredytów i pożyczek na inwestycje zrealizowane następuje po równo od każdej Gminy. Taki zapis, a w szczególności użyte w nim określenie adresata nałożonych obowiązków spłaty zaciągniętych kredytów i pożyczek, potwierdza pogląd, że Statut Związku przewiduje możliwość nakładania obowiązków nie tylko na aktualnych członków Związku, ale również na Gminy, przez co można rozumieć Gminy będące założycielami Związku. Przy takiej wykładni nie można przyjąć, aby § 33 statutu Związku został naruszony zaskarżoną uchwałą. Kolejny powołany w skardze przepis - § 6 statutu Związku określa, że Związek działa na podstawie ustawy o samorządzie gminnym oraz statutu, z czego w żaden sposób nie da się bezpośrednio wywieść zarzutu zawartego w skardze. Jak to natomiast wyżej wyjaśniono, powołany w skardze przepis art. 67 ust. 2 u.s.g. oraz § 33 statutu, nie potwierdzają trafności tego zarzutu. Innych przepisów ustawy o samorządzie gminnym czy też statutu Związku, które by świadczyły o zarzucanym w skardze rażącym naruszeniu prawa – w skardze nie wskazano. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, gdyż podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Od powyższego wyroku Gmina N. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, Sądowi I instancji zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1) przepisów postępowania - a mianowicie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku art. 67 ust. 2 pkt 6 oraz 101 u.s.g., w zw. z § 9 pkt 1 oraz 33 statutu Związku Międzygminnego N. poprzez oddalenie skargi i nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo tego iż narusza ona interes prawny Gminy Nowy K. (byłego członka Związku) ustalając bezpodstawnie jego odpowiedzialność za koszty realizacji inwestycji nie stanowiącej celu statutowego Związku określonego w § 9 ust. 1 statutu związku , 2) przepisów postępowania, a mianowicie art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego przez Sąd I instancji w celu wyjaśnienia faktycznego przedmiotu inwestycji pn. "Zapewnienie prawidłowej gospodarki wodno - ściekowej na terenie związków międzygminnych N. i N. 3) prawa materialnego, a mianowicie art. 67 ust. 2 pkt 6 oraz 101 u.s.g., w zw. z § 9 pkt 1 oraz 33 statutu Związku Międzygminnego N. poprzez oddalenie skargi i nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały pomimo tego iż narusza ona wskazane wyżej przepisy oraz interes prawny Gminy N. Powołując się na powyższe Gmina N. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżoną uchwałą Zgromadzenie Związku Międzygminnego N. w S. (dalej jako "Związek") na podstawie § 6 i 33 Statutu Związku uchwaliło składkę na realizację inwestycji pn. "Zapewnienie prawidłowej gospodarki wodno - ściekowej na terenie związków międzygminnych N. i N. ", w tym na gminę N. w wysokości 81 746,14 zł. Gmina N. wystąpiła ze Związku ze skutkiem na koniec 2009 r. (wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 marca 2010 r., I SA/Ke 73/10 – prawidłowa sygnatura – II SA/Ke 73/10) i od 1 stycznia 2010 r. nie może być obciążana składkami na bieżące utrzymanie Związku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uważa zasadnie, iż czymś innym jest obciążanie Gminy składkami na bieżące utrzymanie Związku, a czymś innym obciążenie jej kosztami wspólnej inwestycji. Uważa także, iż do czasu zrealizowania zadania pod nazwą " Wodociąg Regionalny N. – N. ", gminy będące członkami Związku w dacie przyjęcia takiego zadania inwestycyjnego do realizacji, mają obowiązek partycypowania w kosztach inwestycyjnych związanych z tym zadaniem. Tak więc aby ustalić, czy obciążenie Gminy N. jest zgodne z prawem, należy odpowiedzieć przede wszystkim na pytanie: czy inwestycja pn ." Zapewnienie prawidłowej gospodarki wodno - ściekowej na terenie związków międzygminnych N. i N. jest "wspólną inwestycją" z zakresu zadania pod nazwą "Wodociąg Regionalny N. – N. w rozumieniu statutu Związku. Zgodnie z § 9 pkt 1 statutu Związku jego zadania obejmują przede wszystkim prowadzenie inwestycji pod nazwą "Wodociąg Regionalny N. – N. polegającej na budowie ujęcia wody z rzeki N. poniżej S. wraz ze stacją uzdatniana wody, a następnie na budowie wodociągu regionalnego zasilanego z tego ujęcia i doprowadzającego wodę do Gmin zrzeszonych w Związku zgodnie z ich potrzebami. Tak więc zaskarżona uchwała nie stanowi w istocie, jak to twierdzi WSA, realizacji celu wyżej opisanego, lecz jest odrębną, inną inwestycją, realizowaną w części poza terenem działania Związku, w szczególności na terenie związku międzygminnego N. Z informacji publicznej wynika, że projekt "Zapewnienie prawidłowej gospodarki wodno-ściekowej na terenie Związków Międzygminnych N. i N. jest realizowany na podstawie umowy o dofinansowanie Projektu, która podpisana została dnia 23 kwietnia 2010 roku w Wojewódzkim Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Kielcach. Beneficjentem jest Związek Międzygminny N. z siedzibą w K. Wraz z beneficjentem w projekcie udział biorą podmioty upoważnione do ponoszenia wydatków kwalifikowanych. Są to: Gmina K. , Gmina S. oraz Związek Międzygminny N. (źródło BIP Związku Międzygminnego N. ). Zaciągnięcie przez Związek zobowiązań w zakresie inwestycji objętej zaskarżoną uchwałą nastąpiło już zatem w okresie kiedy Gmina N. nie była jego członkiem i dotyczyło inwestycji nie będącej w istocie zadaniem Związku. Rozbieżność samych nazw inwestycji winna była, zdaniem skarżącego, skłonić WSA do przeprowadzania z urzędu dowodu z dokumentu, w celu ustalenia przedmiotu inwestycji oraz okresu powstania zobowiązania. Istniały bowiem w sprawie istotne wątpliwości, które powinny być, w ocenie składającej skargę kasacyjną, rozstrzygnięte z urzędu. Tego Sąd jednak nie uczynił, czym naruszył art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały § 33 statutu Związku jest bardzo rozbudowanym przepisem. W sprawie zastosowanie mogło mieć jedynie ostatnie jego zdanie, które jednocześnie wskazuje na to i potwierdza, iż uchwała dotyczyła nowej inwestycji, a więc nie inwestycji dla zrealizowania, której związek został powołany. Treść ta dodatkowo zobowiązywała Sąd do zbadania czy inwestycja faktycznie musi obciążać Gminę N. WSA winien był zatem, uznając iż uchwała w zakresie obciążenia Gminy N. narusza § 9 ust. 1 i § 33 statutu Związku oraz interes prawny skarżącego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku art. 67 ust. 2 pkt 6 oraz 101 ustawy dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ,stwierdzić nieważność tej części zaskarżonej uchwały. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Związek Międzygminny N. wnosząc o jej oddalenie w całości. Do nadesłanego do Sądu pisma z dnia 21 września 2011 r. pełnomocnik tego Związku załączył odpis uchwały nr XX/82 2004 Rady Gminy w N. z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie przystąpienia do wspólnej realizacji zadań z zakresu gospodarki wodno-ściekowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Gdyby nie nadesłana do Sądu uchwała nr XX/82 2004 Rady Gminy w N. z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie przystąpienia do wspólnej realizacji zadań z zakresu gospodarki wodno-ściekowej, za trafny można by uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie czy objęta skargą uchwała Związku Międzygminnego N. w S. dotyczyła składki na inwestycję objętą przepisem § 9 ust. 1 Statutu Związku Międzygminnego N. , to znaczy czy odnosiła się ona do inwestycji; "Wodociąg Regionalny N. – N. polegającej na budowie ujęcia wody z rzeki N. poniżej S. wraz ze stacją uzdatniania wody, a następnie na budowie wodociągu regionalnego zasilanego z tego ujęcia i doprowadzającego wodę do gmin zrzeszonych w Związku? Czy też jest to nowa inwestycja, jak podnosi się w skardze kasacyjnej, a co jednocześnie zdaje się sugerować sama jej nazwa: "Zapewnienie prawidłowej gospodarki wodno-ściekowej na terenie Związków Międzygminnych N. i N. ? Powołany przecież § 9 ust 1 Statutu obejmuje swym zakresem inwestycję w postaci wodociągu, natomiast zaskarżona uchwała odnosi się do gospodarki wodno-ściekowej! Ponadto, swym zakresem terytorialnym obejmuje nie tylko teren Związku Międzygminnego N. , ale także Związku Międzygminnego N. Zauważyć należy też, że umowa o dofinansowanie projektu: Zapewnienie prawidłowej gospodarki wodno-ściekowej na terenie Związków Międzygminnych N. i N. została podpisana w dniu 23 kwietnia 2010 r., podczas, gdy od dnia 1 stycznia 2010 r. Gmina N. nie jest już członkiem Związku Międzygminnego N. . Ustalenie tych kwestii miałoby fundamentalne znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Jeżeli bowiem jej przedmiotem jest dokończenie projektu objętego § 9 ust. 1 statutu, gmina N. , niezależnie od tego, że skutecznie wystąpiła ze związku, winna partycypować w kosztach tej inwestycji. Jeżeli zaś jest to nowe przedsięwzięcie owa Gmina takiego obowiązku już nie posiada. Jednak treść uchwały nr XX/82 2004 Rady Gminy w N. z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie przystąpienia do wspólnej realizacji zadań z zakresu gospodarki wodno-ściekowej rozwiewa zarysowane wątpliwości. Rada Gminy bowiem m.in. na podstawie § 9 i 10 Statutu Związku Międzygminnego N. przystąpiła wraz z pozostałymi członkami Związku Międzygminnego N. do wspólnego przygotowania inwestycji " w celu realizacji zadań z zakresu gospodarki wodno-ściekowej dla poprawy zaopatrzenia w wodę gminy oraz odprowadzania i unieszkodliwiania ścieków z terenu gminy" (§ 1). W § 3 ust. 2 tej uchwały Gmina zobowiązała się do wykonywania swoich obowiązków wynikających ze wspólnej inwestycji "rzetelnie i bezzwłocznie". Wskazane okoliczności przekonują, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, iż zaskarżona uchwała Związku Międzygminnego N. w S. z dnia 15 czerwca 2010 r., nr XIX/14/2010 w przedmiocie ustalenia wysokości składki na inwestycję, była zgodna z prawem. Nie naruszyła więc interesu prawnego składającej skargę kasacyjną gminy. W konsekwencji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania – art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 67 ust. 2 pkt 6 oraz 101 u.s.g. w zw. z § 9 pkt 1 i 33 Statutu Związku Międzygminnego N. , a także art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. okazały się nie mieć usprawiedliwionych podstaw. Także zarzut naruszenia art. 67 ust. 2 pkt 6 oraz art. 101 u.s.g w zw. z § 9 pkt 1 oraz § 33 Statutu Związku Międzygminnego N. nie okazał się trafny. Co prawda Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na różnicę pomiędzy zakresem przedmiotowym zaskarżonej uchwały, a przedmiotem i jednocześnie celem powołania Związku Międzygminnego N. , ale mimo mankamentów uzasadnienia jego wyroku, w kontekście uchwały nr XX/82 2004 Rady Gminy w N. z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie przystąpienia do wspólnej realizacji zadań z zakresu gospodarki wodno-ściekowej, jego wyrok odpowiada prawu Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.