II SA/Wa 32/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły - oddala skargę - Rada Gminy Strzegowo w dniu 24 lutego 2009 r. podjęła, na podstawie art.18 ust.2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz.1591 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), uchwalę w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Unierzyżu. W uzasadnieniu uchwały, stanowiącym jej załącznik, Rada Gminy Strzegowo wskazała, iż zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w Unierzyżu z dniem 31 sierpnia 2009 r. podyktowany został w szczególności małą liczbą uczniów w poszczególnych oddziałach szkolnych. W roku szkolnym 2008/2009 do Szkoły Podstawowej w Unierzyżu z pełnym stopniem organizacji klas I - VI uczęszczało 28 uczniów i czworo dzieci uczęszczało do oddziału przedszkolnego. Z uwagi na małą liczbę uczniów występowała konieczność tworzenia oddziałów łączonych. Od 1 września łączeniu podlegały: oddział zerowy z klasą I, klasa II z klasą III oraz występowały liczne łączenia na zajęciach przedmiotowych w klasach IV-VI. Realizacja zajęć przy tak dużych łączeniach utrudniała naukę uczniom, zwłaszcza tym mniej zdolnym, co w konsekwencji obniżało poziom nauczania, jak również rzutowało na trudności w realizacji programu dydaktycznego. Analiza danych demograficznych wskazywała, iż liczba dzieci w następnych latach szkolnych będzie malała i nic nie wskazywało na poprawę tego stanu. Mała liczba uczniów przekładała się na wysokie koszty ich kształcenia. Przewidywany koszt kształcenia jednego ucznia w Szkole w Unierzyżu w 2009 r. to kwota 15.395 zł. Porównując koszty kształcenia w przeliczeniu na jednego ucznia w poszczególnych szkołach na terenie Gminy m. in. w Zespole Szkół w Strzegowie, który wynosi 4.826 zł, należało stwierdzić, że koszt kształcenia ucznia w Szkole w Unierzyżu jest bardzo wysoki. W ciągu ostatnich 6 lat koszt utrzymania jednego ucznia w Szkole w Unierzyżu wzrósł o 100% z 5.777 zł w 2002 r. do 15.395 zł w 2009 r., w tym 92% kosztów stanowią wydatki płacowe. Rada stwierdziła, iż uczniowie planowanej do zlikwidowania Szkoły będą mogli kontynuować naukę w pobliskim Zespole Szkół - Szkoła Podstawowa i Gimnazjum w Strzegowie z bardzo dobrymi warunkami pod względem dydaktycznym, jak i lokalowym (pracownie komputerowe, biblioteka szkolna, stołówka sala gimnastyczna, boiska sportowe, stadion sportowy). W Szkole Podstawowej w Strzegowie nie ma zajęć łączonych, a średnia liczba uczniów w klasie w roku szkolnym 2009/10 wynosi ok. 21 uczniów. Odpowiednia liczba uczniów w danej klasie wpływa pozytywnie na poziom nauczania i pozwala na właściwą organizację zajęć lekcyjnych. W ciągu ostatnich 6 lat liczba dzieci w Szkole Podstawowej w Strzegowie zmniejszyła się o około 40% tj. o 134 dzieci, a w tym samym okresie liczba dzieci w Szkole Podstawowej w Unierzyżu zmniejszyła się o 50% tj. z 57 do 28 uczniów. Zespół Szkół w Strzegowie prowadzi dożywianie uczniów w postaci ciepłych posiłków. Takiego sposobu dożywiania Szkoła w Unierzyżu nie prowadziła. Po dołączeniu dzieci ze szkoły Podstawowej w Unierzyżu liczebność klas w Szkole w Strzegowie wynosić będzie od 16 do 24 uczniów, średnio 21 uczniów w klasie. Po przeprowadzeniu planowanej likwidacji Szkoły w Unierzyżu uczniowie mają możliwość dojazdu, w godzinach dostosowanych do potrzeb, do Szkoły w Strzegowie środkami komunikacji publicznej, z której obecnie z tego terenu korzystają uczniowie Gimnazjum w Strzegowie. Gmina jako organ prowadzący zapewni zwrot kosztów dojazdu dzieci, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o systemie oświaty. Uczniowie oczekujący na rozpoczęcie zajęć edukacyjnych i po ich zakończeniu będą mogli korzystać ze świetlicy szkolnej, zgodnie z potrzebami. Ponadto Gmina, w miarę możliwości, udzieli wszelkiej pomocy nauczycielom zlikwidowanej Szkoły w zakresie zatrudnienia w innych szkołach na terenie Gminy. Wojewoda Mazowiecki zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.). W uzasadnieniu skargi organ nadzorczy wskazał, iż przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty określa zasady i tryb postępowania zmierzające do likwidacji szkoły, wskazuje etapy tego postępowania, czynności, które należy wykonać oraz ramy czasowe działania. Natomiast przepis art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, przyznaje reprezentatywnej organizacji związkowej prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Prawu temu odpowiada obowiązek władzy publicznej kierowania założeń albo projektów aktów prawnych, o których mowa w art. 19 ust. 1 ww. ustawy, do odpowiednich władz statutowych związku i określenia terminu przedstawienia opinii nie krótszego niż 30 dni. Uchwała Rady Gminy Strzegowo w sprawie zamiaru likwidacji szkoły mieści się w pojęciu aktu prawnego, o którym mowa w powołanym przepisie i jest aktem prawnym objętym zakresem zadań związków zawodowych, gdyż odnosi się wprost do działalności związków zawodowych, tj. reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych pracowników jednostki objętej likwidacją. Tymczasem projekt przedmiotowej uchwały nie został przedłożony związkom zawodowym do zaopiniowania w trybie określonym w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych. Uchylenie się organu samorządu terytorialnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o projekcie aktu prawnego odnoszącego się do działalności związku zawodowego określonego w ustawie o związkach zawodowych i statucie związku stanowi naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Przedstawiona argumentacja, wskazująca na wymóg przedłożenia do opinii związków zawodowych projektów uchwał w sprawie zamiaru likwidacji jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1282/07, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 35/07, wyrok NSA z dnia 28 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1827/04, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Go 205/08). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Strzegowo wniosła o jej oddalenie. Organ samorządowy wskazał, iż przepis art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty jest przepisem szczególnym. Ustawodawca nie przewidział w tym przepisie obowiązku opiniowania projektu uchwały o zamiarze likwidacji szkoły ze związkami zawodowymi. A zatem obowiązek taki nie może wynikać z ustawy o związkach zawodowych jako aktu prawnego o charakterze ogólnym. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 318/09 orzekając, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły podstawowej w ogóle nie podlega konsultacjom ze związkami zawodowymi w trybie art. 19 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Zaskarżona uchwała była pierwszym etapem likwidacji Szkoły Podstawowej w Unierzyżu. W dniu 19 maja 2009 r. uchwałą nr XXVI/ 202/2009 Rada Gminy Strzegowo uchwaliła likwidację Szkoły Podstawowej w Unierzyżu. Likwidacja ta nastąpiła z dniem 31 sierpnia 2009 r. Gmina Strzegowo wypełniła wszystkie zobowiązania związane z likwidacją szkoły, w tym zapewniono uczniom kontynuację nauki, obwód zlikwidowanej szkoły włączono do obwodu Szkoły Podstawowej im. Św. Stanisława Kostki w Strzegowie. Gmina Strzegowo przejęła należności i zobowiązania zlikwidowanej Szkoły. Tak więc uchwała ta wywołała nieodwracalne skutki prawne i skarga Wojewody Mazowieckiego również z powyższego względu winna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. W myśl przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 cytowanej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, rozumie się takiego rodzaju naruszenie prawa, które prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w państwie prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała będąca aktem prawa miejscowego pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Ponadto zaakcentowania wymaga, iż nie jest konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzeniem nieważności aktu administracyjnego, w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.k. W piśmiennictwie wskazuje się, iż taki charakter mogą mieć naruszenia prawa ustrojowego, prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak w: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001 r., nr 1-2, str. 101-102). W niniejszej sprawie takiego naruszenia prawa nie można się dopatrzyć, wobec tego skarga jest niezasadna. Procedura związana z likwidacją szkoły jest specyficzna i wymaga jej zachowania, przy podjęciu uchwały o likwidacji szkoły, ze względu zarówno na to, że dotyczy szkoły jako podmiotu, a skutki związane z likwidacją szkoły dotyczą lokalnej społeczności. Podstawę prawną wymienionej wyżej uchwały Rady Gminy stanowił przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Jak wynika z treści art. 59 ust. 1 cytowanego powyżej przepisu, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. W dalszej części przepisu zawarto zastrzeżenie, iż organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Procedura likwidacji szkoły składa się z dwóch równorzędnych etapów. W pierwszej kolejności podejmowana jest uchwała o zamiarze likwidacji placówki opiekuńczo-wychowawczej, która ma charakter intencyjny. Następnie organ prowadzący szkołę jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkoły danego typu. Następnie niezbędne jest uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty i dopiero po wypełnieniu tej procedury możliwe jest podjęcie kroków prowadzących do likwidacji szkoły. Należy zwrócić uwagę, iż opinia kuratora oświaty w przedmiocie likwidacji szkoły ma duże znaczenie dla prowadzonego postępowania. Przesądza ona o tym, że organ stanowiący samorządu terytorialnego nie ma pełnej dowolności w decydowaniu o zamiarze likwidacji placówki edukacyjnej. W przedmiotowej sprawie dopełnienie powyższych warunków, co wynika z akt sprawy, zostało przez Radę Gminy Strzegowo dokonane. Nie stanowi to przedmiotu sporu pomiędzy stronami. Natomiast istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy nieprzedłożenie projektu zaskarżonej uchwały do zaopiniowanie właściwej organizacji związkowej w trybie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, stanowi naruszenie prawa. Charakter uchwał o zamiarze likwidacji i likwidacji szkoły, podjętych na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, budził wiele wątpliwości prowadzących do istotnych rozbieżności w orzecznictwie sądowym. W szczególności wątpliwości te dotyczyły opiniowania uchwał o zamiarze likwidacji szkoły i likwidacji szkoły, co wynika chociażby z przywołanych w skardze i odpowiedzi na skargę wyrokach sądów administracyjnych. Kwestię tę jednoznacznie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując w dniu 29 listopada 2010 r. w składzie 7 sędziów uchwałę o sygn. akt I OPS 2/10 (publik. LEX nr 621106), w której zawarł tezę, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała o zamiarze likwidacji stanowi podstawę do podejmowania obowiązkowych czynności o charakterze zewnętrznym, skierowanych do nieoznaczonego kręgu podmiotów spoza szeroko rozumianej administracji samorządowej, to nie ma podstaw do uznawania jej za akt o jedynie wewnętrznym charakterze, niepodlegający opiniowaniu. Jednakże Sąd Naczelny zastrzegł, iż "obie uchwały: o zamiarze likwidacji szkoły i o jej likwidacji mają jeden przedmiot i obie mają charakter aktów prawnych w szerokim, ale powszechnie przyjmowanym, znaczeniu tego pojęcia, a zważywszy także na cele, które legły u podstaw nowelizacji, brak uzasadnienia dla nadawania im - na gruncie obecnego brzmienia art. 19 ustawy o związkach zawodowych - innego, węższego znaczenia. W konsekwencji, skoro przedmiotem obu uchwał jest kwestia likwidacji konkretnej szkoły, to ta likwidacja musi być uznana za "sprawę" objętą wymogiem zasięgnięcia opinii związków zawodowych. Jeśli zatem zostanie przekazany do zaopiniowania właściwym statutowym władzom związków zawodowych projekt uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, tym samym organ samorządu terytorialnego wywiązuje się z ustawowego obowiązku, o jakim mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych i nie ma obowiązku przedstawiania do zaopiniowania kolejnego projektu uchwały o likwidacji szkoły, dotyczącego tej samej "sprawy". Poddanie opiniowaniu projektu uchwały intencyjnej jest o tyle istotne, że na tym etapie postępowania negatywna opinia związków zawodowych może mieć zdecydowanie większe realne znaczenie, niż na etapie podejmowania uchwały o likwidacji szkoły, gdy jest już pozytywna opinia kuratora oświaty, o zamiarze likwidacji powiadomiono rodziców i określa się już szczegóły likwidacji. Jeśli natomiast nie dopełniono obowiązku przedstawienia do zaopiniowania projektu uchwały o zamiarze likwidacji, to konieczne jest przekazanie do zaopiniowania projektu uchwały o likwidacji szkoły". NSA podkreślił, iż: "jeśli przekazano do zaopiniowania właściwym statutowym władzom związków zawodowych uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, co należałoby uznać za praktykę właściwą, to nie ma już prawnego obowiązku poddawania opiniowaniu projektu uchwały o likwidacji. Jeśli natomiast nie przekazano do zaopiniowania projektu uchwały o zamiarze likwidacji, to należy przekazać do zaopiniowania projekt uchwały o likwidacji szkoły". W analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Rada Gminy Strzegowo nie poddała projektu zaskarżonej uchwały procesowi opiniowania przez właściwą statutowo organizację związkową, lecz przedstawiła do zaopiniowania uchwałę o likwidacji szkoły. Mając jednak na uwadze powyższe rozważania NSA, należy stwierdzić, iż brak takiego działania, choć nie należy do praktyki pożądanej, to jednak nie stanowi naruszenia prawa i nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, o co wnosił Wojewoda Mazowiecki. Z powyżej podanych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.