III SA/Wr 15/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Maciej Guziński, Marcin Miemiec, , Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 4 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w B.D. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie szczegółowego sposobu konsultowania z organizacjami pozarządowymi i podmiotami organizacji pożytku publicznego prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej. I. stwierdza nieważność § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała w części w jakiej stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Wojewoda D. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. art. 50 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej w B.D. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie szczegółowego sposobu konsultowania z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Organ Nadzoru podniósł, że w toku badania legalności uchwały uznał, że § 4 ust. 2 uchwały o treści "Do czasu powołania D. Rady Działalności Pożytku Publicznego konsultacje przeprowadza się z organizacjami pozarządowymi" został podjęty z istotnym naruszeniem art. 5 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 5, art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2004 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2003 r. nr 96 poz. 873 ze zm.).Wojewoda wniósł więc o stwierdzenie przez sąd nieważności zapisu § 4 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w B.D. nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że zgodnie z normą kompetencyjną zawartą w art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego otrzymał kompetencję do uchwalenia szczegółowego sposobu konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Natomiast w opinii organu nadzoru Rada Miejska powołując się na powyższy przepis upoważniający w § 2 ust .4 uchwały z dnia [...]r. r. zmodyfikowała normę kompetencyjną poprzez ograniczenie uprawnienia organizacji pozarządowych i podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, do uczestniczenia w przeprowadzanych konsultacjach tylko do czasu, kiedy nie zostanie powołana D. Rada Pożytku Publicznego. W opinii organu nadzoru taka redakcja § 2 ust.4 uchwały zaprzecza ratio legis ustawodawcy, gdyż zmierza do ograniczenia lub całkowitego pozbawienie możliwości konsultowania z organizacjami pozarządowymi i podmiotami, wymienionymi w ustawie, wskazanych aktów prawnych, w przypadku powołania D. Rady Pożytku Publicznego. Treść powyższego paragrafu wskazuje, że uprawnienie to będzie przysługiwało tylko i wyłącznie radzie pożytku publicznego - od czasu jej powołania. Z tego powodu zdaniem organu nadzoru takie działanie Rady Miejskiej zakwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa, skutkujące wniesieniem skargi i wnioskiem o stwierdzenie przez sąd nieważności zapisu § 4 ust. 2 uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina uznała za zasadne stanowisko Organu Nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej także p.p.s.a). Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Ustalenie treści tych pojęć musi więc nastąpić poprzez wykorzystanie dorobku doktryny i orzecznictwa, gdyż podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zaliczyć należy takie naruszenie jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 97/4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05 stwierdził, że kategoria nieistotnych naruszeń prawa obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenia prawa należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości , jak : nieścisłość prawna, czy tez błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzorczego aktu organu gminy. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 u.s.g. W niniejszej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 – dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji zgodnie z art. 93 cytowanej ustawy zaskarżył uchwałę Rady Miasta do Sądu Administracyjnego. Uwzględniając przytoczone wyżej zasady kontroli sądowoadministracyjnej, w ocenie Sądu orzekającego, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Należy stwierdzić, że § 4 ust. 2 uchwały o treści "Do czasu powołania D. Rady Działalności Pożytku Publicznego konsultacje przeprowadza się z organizacjami pozarządowymi" został podjęty z istotnym naruszeniem art. 5 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 5, art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2004 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2003 r. nr 96 poz. 873 ze zm. dalej jako "ustawa"). Zgodnie z normą kompetencyjną zawartą w art. 5 ust. 5 ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego otrzymał uprawnienie do określenia szczegółowego sposobu i konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Zakres przedmiotowy tego upoważnienia obejmuje dokonanie opisu czynności, mających na celu umożliwienie uprawnionym podmiotom wypowiedzenie się na temat projektu aktu, dotyczącego działalności przez nie prowadzonej. Należy zdaniem Sądu podzielić stanowisko organu nadzoru, że treść przepisu upoważniającego może budzić wątpliwości co do zakresu przedmiotowego uchwały podjętej na jego podstawie, dlatego musi on być oceniany przez pryzmat całokształtu regulacji ustawowej. Organem upoważnionym do podejmowania decyzji o powołaniu rady pożytku publicznego jest organ wykonawczy, który może utworzyć gminną radę działalności pożytku publicznego na wniosek organizacji pozarządowych oraz podmiotów | wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy, co wynika z art. 41e ust. 2 ustawy. Jak wskazuje art. 41i ust.1 ustawy, do zadań tej rady należy: 1) opiniowanie projektów strategii rozwoju odpowiednio powiatów lub gmin; 2) opiniowanie projektów uchwał i aktów prawa miejscowego dotyczących sfery zadań publicznych, o której mowa w art. 4, oraz współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, w tym programów współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3; 3) wyrażanie opinii w sprawach dotyczących funkcjonowania organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust 3, 4) udzielanie pomocy i wyrażanie opinii w przypadku sporów między organami administracji publicznej a organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust 3, 4) wyrażanie opinii w sprawach dotyczących zadań publicznych, w tym zlecania tych zadań do realizacji przez organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, oraz w sprawach rekomendowanych standardów realizacji zadań publicznych. A zatem powołanie gminnej rady działalności pożytku publicznego niesie za sobą konsekwencje w postaci obowiązku konsultowania z nią projektów aktów prawnych wymienionych we wskazanym wyżej przepisie. W art. 5 ustawy stwierdza się, że organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów, a do form tej współpracy należą konsultacje z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji oraz konsultowanie projektów aktów normatywnych dotyczących sfery zadań publicznych, o której mowa w art. 4 ustawy, z radami działalności pożytku publicznego, w przypadku ich utworzenia przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego (ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4). Tak więc organizacje opiniują projekty aktów pod kątem ich działalności statutowej, a rady pożytku publicznego w sferze zadań publicznych, wskazanych w ustawie. Konsultacje z radą pożytku publicznego nie mogą zatem być uznane za tożsame z konsultacjami z organizacjami pozarządowymi. Z kolei w art. 5a ust. 1 ustawy wskazuje się wyraźnie na konieczność przeprowadzenia konsultacji z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy co do projektu rocznego programu współpracy z tymi organizacjami. Konsultacje te powinny być przeprowadzone w sposób określony w uchwale podjętej na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy. Obowiązek ten istnieje niezależnie od faktu powołania rady pożytku publicznego i przyznanego jej wart. 41 i ust. 1 pkt 2 ustawy uprawnienia do opiniowania takiego programu. W ocenie Sądu rację ma organ nadzoru, że skoro ustawodawca nie dokonał wyłączenia uprawnienia organizacji pozarządowych i podmiotów określonych w art. 3 ust. 3 ustawy do opiniowania projektów uchwał i aktów prawa miejscowego, to tym bardziej nie może tego uczynić Rada Miejska bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Natomiast Rada Miejska, powołując się na przepis upoważniający, w § 4 ust. 2 uchwały ograniczyła uprawnienia organizacji pozarządowych i podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy do uczestniczenia w przeprowadzanych konsultacjach tylko do czasu, kiedy nie zostanie powołana D. Rada Działalności Pożytku Publicznego. Z treści zapisu zaskarżonej uchwały można wywieść, że powołanie D. Rady Pożytku Publicznego eliminuje organizacje z udziału w konsultacjach. Stanowi to istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności § 4 ust. 2 uchwały. Podnieść należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Organ nadzoru słusznie zwrócił uwagę, że zawarcie w akcie organu stanowiącego gminy przepisów, które wykraczają poza przyznaną temu organowi kompetencję uchwałodawczą albo ją modyfikują narusza zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a także art. 94 Konstytucji, w oparciu, o który organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zaistniały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części, określone w art.147§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).Z tych powodów Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. W punkcie II wyroku orzeczenie ma oparcie w art.152 cytowanej wyżej ustawy.