II SA/Lu 876/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 16 grudnia 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania T. M. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 31 października 2008 r., nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 104, położonej przy ul. P. [...] w L. – utrzymało w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, iż po rozpatrzeniu wniosku T. M. z dnia 10 września 2008 r. Prezydent Miasta L. powołaną na wstępie decyzją z dnia 31 października 2008 r. odmówił ustalenia wnioskodawcy warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 104, położonej przy ul. P. [...] w L. Organ pierwszej instancji powołał się na wyniki analizy terenu, które wykazały, iż projektowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Z przepisów tego rozporządzenie wynika, iż odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, studzien, źródeł i strumieni służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych powinna wynosić co najmniej 150 m, może być ona jednak zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Organ podkreślił, iż teren planowanej inwestycji oraz działki sąsiednie w granicach 50 m nie posiadają sieci wodociągowej. Kolegium stwierdziło, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji prawa nie narusza. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. nie tylko ogranicza, a nawet uniemożliwia lokalizację cmentarzy względem obiektów budowlanych i wymienionych urządzeń w odległości mniejszej niż unormowana wskazanym przepisem, lecz również wprowadza zakaz lokalizowania zabudowy mieszkaniowej bliżej niż wynika to z przytoczonej regulacji. Zasadnie zatem Prezydent Miasta L. odmówił ustalenia w niniejszej sprawie warunków zabudowy, wskazując, iż działka objęta wnioskiem znajduje się w strefie ochronnej cmentarza. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję złożył T. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił, iż przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych przekazała władzy wykonawczej kompetencje do uregulowania kwestii dotyczącej lokalizacji cmentarzy, a zatem stosowanie przepisów rozporządzenia do spraw dotyczących lokalizacji nowopowstających inwestycji stanowi oczywiste naruszenie tej kompetencji. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla lokalizacji nowych budynków mieszkalnych przy istniejącym cmentarzu pozostaje w sprzeczności z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stwierdza, że własność może zostać ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Skarżący zwrócił również uwagę na niekonsekwencję organu pierwszej instancji, który wydał decyzje niezbędne dla rozpoczęcia budowy dla inwestycji położonych przy ulicy P. i K., mimo, że zabudowania te znajdują się w odległości około 100 m od muru cmentarnego, a teren nie ma sieci wodociągowej. Podniósł także, iż obok cmentarza przy ulicy L. w L. zrealizowano w ostatnich latach duże centrum handlowe, które graniczy z cmentarzem przez drogę publiczną. Do skargi dołączono wyroki WSA w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2008 r., II SA/Kr 386/06 i WSA w Opolu z dnia 18 lipca 2005 r., II SA/Op 287/04. Na rozprawie w dniu 12 maja 2009 r. skarżący złożył pismo procesowe, podnosząc, iż przy ulicy K. oraz przy ulicy P. w L. znajdują się budynki mieszkalne, które położone są w odległości mniejszej niż 150 m od istniejącego cmentarza. Zwrócił również uwagę, iż w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza przy ulicy L. w L. wybudowany został duży obiekt sportowy. Do pisma skarżący dołączył kserokopie mapy okolic cmentarza przy ulicy P. w L. oraz fotografie budynków mieszkalnych przy ulicy K. oraz przy ulicy P. w L., znajdujących się w odległości mniejszej niż 150 m od cmentarza. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 15 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w toku postępowania administracyjnego nie brała udziału parafia rzymsko-katolicka pw. [...] w L., mimo że zamierzona realizacja budynku mieszkalnego w strefie ochronnej cmentarza może wpływać na jego funkcjonowanie, a tym samym w sprawie zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wskazało, iż uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wymienione przepisy mogło nastąpić jedynie wówczas, gdyby przyczyny wznowienia postępowania dotyczyły podmiotu wnoszącego skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 września 2010 r., II OSK 1309/09, uchylił wskazany wyrok WSA w Lublinie. NSA wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż Sąd pierwszej instancji nie rozważył, jaki to konkretny, oparty na prawie, interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniałby udział parafii pw. [...] w L. w postępowaniu. W tym zakresie, zdaniem NSA, nie było wystarczające odwołanie się przez Sąd do art. 45 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP, określającego uprawnienia do posiadania, zakładania i poszerzania cmentarzy grzebalnych. W związku z tym, za co najmniej przedwczesne NSA uznał również twierdzenie, że w sprawie organy administracji dopuściły się naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż cmentarz zarządzany przez parafię rzymsko-katolicką pw. [...] w L. oraz działka nr ewid. 104 nie graniczą bezpośrednio ze sobą, gdyż rozdziela je droga gminna. Jak zasadnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 9 września 2010 r., II OSK 1309/09, uznanie określonego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego wymaga uprzedniego rozważenia, jaki to konkretny, oparty na prawie, interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., uzasadniałby udział tego podmiotu w postępowaniu w charakterze strony. Przepis art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 ze zm.) stanowi, iż parafie Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej mają prawo posiadania, zarządzania oraz zakładania i poszerzania cmentarzy grzebalnych. Zgodnie zaś z art. 24 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318 ze zm.) Kościół Katolicki w Rzeczypospolitej Polskiej ma prawo do budowy, rozbudowy i konserwacji obiektów sakralnych i kościelnych oraz cmentarzy – zgodnie z prawem polskim. O potrzebie budowy świątyni i o założeniu cmentarza decyduje biskup diecezjalny lub inny właściwy ordynariusz. Budowę obiektów sakralnych i kościelnych oraz założenie cmentarza inicjują właściwe władze kościelne po uzgodnieniu miejsca z kompetentnymi władzami i po uzyskaniu wymaganych decyzji administracyjnych. W ocenie Sądu wskazane wyżej przepisy nie stanowią podstawy materialnoprawnej dla uznania, iż parafia rzymsko-katolicka pw. [...] w L. posiada interes prawny, uprawniający ją do udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie w charakterze strony tego postępowania. Brak jest również innej normy prawa materialnego, na podstawie której parafia ta mogła wykazać w tej sprawie swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., stanowiącego, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie można zatem zarzucić organom obu instancji, iż z naruszeniem powołanego art. 28, a także określonej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, nie umożliwiły wskazanemu podmiotowi udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w rozpoznawanej sprawie. W świetle art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa", zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy niewątpliwie zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze, Kraków 2004, s. 213). Wbrew twierdzeniom skarżącego prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji orzekających w sprawie, iż do przepisów odrębnych, o których mowa w powołanym art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, należy w szczególności zaliczyć przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), powoływanego w dalszej części uzasadnienia jako: "rozporządzenie". W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Powołany przepis rozporządzenia określa zatem w szczególności szerokość pasów izolujących teren cmentarny od terenów mieszkaniowych, wskazując, iż minimalna odległość cmentarzy od tych terenów wynosić winna 150 m. Wyjątek od tej reguły dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy w odległości od 50 do 150 m znajduje się już budynki mieszkalne, które są podłączone do istniejącej sieci wodociągowej. W ocenie Sądu przepis ten dotyczy nie tylko ustalenia wymogów, dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz również odnosić go należy do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie. Tym samym omawiany przepis stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, a niezgodność planowanej inwestycji z wynikającymi z niego normami prawnymi skutkować winna wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Skład rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela zatem stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2008 r., II SA/Kr 386/06. W ocenie Sądu pogląd, iż powołany wyżej przepis rozporządzenia normuje wyłącznie wymogi odnoszące się do lokalizacji nowych cmentarzy, w tym ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a nie może nie może regulować sytuacji odwrotnej, to jest odległości planowanych do realizacji budynków mieszkalnych w stosunku do istniejących cmentarzy, jest nielogiczny i niedający się pogodzić z wykładnią celowościową wskazanego przepisu. Sąd dostrzega, że wykładnia gramatyczna przepisu § 3 ust. 1 w zw. § 1 i § 2 rozporządzenia prowadzić może do wniosku przepis ten określa jedynie wymagania dotyczące lokalizacji nowych cmentarzy. Należy jednak podkreślić, że wynik tej wykładni jest nie do pogodzenia z celem wydania rozporządzenia, którym, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 11, poz. 62 ze zm.), było m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych". Skoro przepisy rozporządzenia wymagają, by odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań mieszkalnych wynosiła minimum 150 m, to tym samym odległość planowanych do realizacji budynków mieszkalnych od istniejącego cmentarza również winna wynosić nie mniej niż 150 m. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż odcinek 150 m pomiędzy cmentarzem i budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, niezależnie od tego, czy jest on mierzony od cmentarza do tego budynku, czy też odwrotnie, jest identycznej długości. Z tych względów Sąd stoi na stanowisku, iż cytowany przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia określa zarówno minimalną odległość planowanego cmentarza od istniejących budynków mieszkalnych, jak i odległość planowanych budynków mieszkalnych od istniejącego cmentarza. Prawidłowo zwróciło również uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., iż zagadnienie szerokości strefy ochronnej cmentarza regulują wyłącznie przepisy rozporządzenia, co oznacza, że przyjmując pogląd wyrażony w powołanym wyżej orzeczeniu WSA w Krakowie należałoby przyjąć, iż dla rozpoznawanej sprawy przepisy rozporządzenia byłyby martwą literą prawa. Z tych samych powodów Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 lipca 2005 r., II SA/Op 287/04, zgodnie z którym przepisy rozporządzenia nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącego. W ocenie Sądu odmowa ustalenia warunków zabudowy dla lokalizacji nowych budynków mieszkalnych przy istniejącym cmentarzu nie narusza przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten, jak zauważył sam skarżący, dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności może zostać ograniczona w drodze ustawy, w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Jakkolwiek zatem prawo własności jest prawem rzeczowym, dającym najpełniejsze władztwo nad rzeczą, to nie jest prawem absolutnym. Prawo to podlega ograniczeniom określonym w przepisach ustawowych, w szczególności wynikającym z przepisów ustawy i przepisów odrębnych, w szczególności przepisów rozporządzenia. Sąd nie może oceniać zarzutów skarżącego odnoszących się do innych postępowań administracyjnych niż postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 16 grudnia 2008 r. Sąd, w myśl art. 134 p.p.s.a., rozstrzyga bowiem w granicach sprawy, co oznacza, że nie może badać zgodności z prawem innych decyzji administracyjnych nie będących przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż w różnych częściach L., w tym w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, znajdują się obiekty budowlane usytuowane z naruszeniem § 3 ust. 1 rozporządzenia, nie może mieć zatem wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.