II OW 101/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Legnicy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku J. i Z. C. z dnia 19 grudnia 2007 r. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody Jeleniogórskiego z dnia [...] października 1980 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów położonych na terenie wsi S., gm. B. postanawia: oddalić wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 7 grudnia 2010 r., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Legnicy dotyczącego ustalenia, który z organów jest właściwy w sprawie rozpatrzenia wniosku J. i Z. C. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody Jeleniogórskiego z dnia [...] października 1980 r. nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów położonych na terenie wsi S., gmina B. Jak wynika z akt sprawy, J. i Z. C. wnioskiem z dnia 19 grudnia 2007 r. wystąpili do Wojewody Dolnośląskiego o "anulowanie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Jeleniej Górze w sprawie scalenia gruntów nr [...] z dnia [...] października 1980 r., dotyczącej zabrania moim nieżyjącym Rodzicom działki o areale 6 arów". Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące przedmiotowego wniosku z powodu konieczności ustalenia spadkobierców zmarłej strony postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia J. i Z. C. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...] uchylił postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2008 r. i umorzył postępowanie administracyjne wskazując, iż właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. J. i Z. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra z dnia [...] września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. i Z. C., wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1670/08 uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r. oraz postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2008 r. wskazując, iż Wojewoda Dolnośląski powinien ustalić zakres żądania skarżących, który nie wskazuje jakim z trybów nadzwyczajnych wnioskodawcy domagają się wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody Jeleniogórskiego. Następnie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], na podstawia art. 65 § 1 K.p.a. przekazał wniosek J. i Z. C. z dnia 19 grudnia 2007 r. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Legnicy według właściwości, powołując się na zmiany wprowadzane w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych innych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wnioskiem z dnia 27 maja 2010 r. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Wojewodą Dolnośląskim i wskazanie który z organów jest właściwy do rozpatrzenia wniosku z dnia 19 grudnia 2007 r. Natomiast postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy zawiesiło z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 19 grudnia 2007 r. do czasu rozpoznania wniosku z dnia 27 maja 2010 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OW 34/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i stwierdził nieważność postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, iż postanowienie z [...] kwietnia 2010 r. o przekazaniu podania J. C. i Z. C. z 19 grudnia 2007 r. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Legnicy zostało podjęte przez organ niewłaściwy. W rozpoznawanej sprawie podanie z 19 grudnia 2007 r. zostało wniesione do Wojewody Dolnośląskiego, a nie do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który wydał postanowienie z [...] kwietnia 2010 r. Po wniesieniu tego podania postępowanie nim wywołane było prowadzone właśnie przez Wojewodę Dolnośląskiego i dopiero po zwrocie akt przez Sąd, z nieznanych przyczyn, prowadzenie postępowania przejął Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W ocenie Sądu właściwość organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określają art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, chyba że chodzi o nieważność decyzji wydanej przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, drugi określa organy wyższego stopnia. Zgodnie z art. 17 pkt 2 K.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwy ministrowie. Dlatego też, skoro w rozpoznawanej sprawie chodzi o to który organ administracji jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody, to należy w oparciu o powołane przepisy stwierdzić, że właściwy w sprawie jest minister. Sprawa dotyczy scalania i wymiany gruntów, a więc stosownie do § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz. U. Nr 216, poz. 1599) w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.) organem właściwym jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zdaniem Sądu, wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie może być uwzględniony, gdyż ani organ w nim wskazany, ani organ wskazany w postanowieniu z [...] kwietnia 2010 r. nie są właściwe w sprawie. Jednocześnie świadczy to, że postanowienie z [...] kwietnia 2010 r. jest wadliwe nie tylko z tego powodu, że podjął je organ niewłaściwy, ale także dlatego, iż niezgodnie z prawem wskazuje organ właściwy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy po tym rozstrzygnięciu postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. podjęło zawieszone postępowanie, a następnie postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazało Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek J. i Z. C. z dnia 19 grudnia 2007 r. jako organowi właściwemu, powołując się na ww. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OW 34/10. Pismem z dnia 7 grudnia 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 22 § 2 i § 3 pkt 2 K.p.a. oraz art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Legnicy. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazano, że zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, ze zm.) postępowanie scaleniowe lub wymienne jako organ pierwszej instancji przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Przepis ten został zmieniony z dniem 1 sierpnia 2009 r. przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.). W wyniku nowelizacji skreślono drugie zdanie wskazujące wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. Zmiana była podyktowana ujednoliceniem trybu odwoławczego w sprawach rozpatrywanych przez organy samorządu terytorialnego. Dlatego też, w sprawach scaleń i wymian gruntów organem bezpośrednio wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, gdyż stosownie do art. 17 pkt 1 K.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (pismo z dnia 25 lutego 2011 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wniosło o uznanie jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J. i Z. C. z dnia 19 grudnia 2007 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołując się na argumentację zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OW 34/10. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 P.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 K.p.a. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy zauważyć, ze sprawa rozstrzygnięcia tego, który z organów jest właściwy do rozpatrzenia wniosku J. i Z. C. z dnia 19 grudnia 2007 r. nie po raz pierwszy jest przedmiotem sporu kompetencyjnego pomiędzy organami administracji publicznej. Wcześniej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy będąc w sporze z Wojewodą Dolnośląskim, wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie tego sporu. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2010 r. II OW 34/10 oddalił wniosek SKO w Legnicy, gdyż w ocenie Sądu żaden z organów będących wówczas w sporze, nie jest właściwym do rozpatrzenia wniosku J. i Z. C. z dnia 19 grudnia 2007 r. Organem właściwym natomiast jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co wynika z uzasadnienia powyższego postanowienia Sądu. Powyższe postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prawomocne, tym samym mają tu zastosowanie przepisy art. 170 i art. 171 P.p.s.a. w związku z art. 166 i 168 § 1 P.p.s.a. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2010 r. II OW 34/10 wiąże więc wszystkie podmioty zgodnie z art. 170 P.p.s.a. w tym również Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pomimo że nie był uczestnikiem tego postępowania (A. Skoczylas Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 281-282; wyrok NSA z 20 października 2006 r., I FSK 505/05; postanowienie NSA z 9 sierpnia 2007 r., I OW 37/07). W tym przypadku można nawet mówić o powadze rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 P.p.s.a., jednak w świetle art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. brak podstaw do odrzucenia wniosku, gdyż postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2010 r. II OW 34/10 nie zapadło w postępowaniu "pomiędzy tymi samymi stronami", które są uczestnikami postępowania w tym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.