II OW 95/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Tarnowie w przedmiocie rozpatrzenia wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Tarnowskiego z dnia [...] grudnia 1983 r. Nr [...], w sprawie wprowadzenia zmian do projektu wymiany niezabudowanych gruntów położonych w W., zatwierdzonego decyzją Nr [...] Wojewody Tarnowskiego z dnia [...] grudnia 1978 r. postanawia odrzucić wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 10 listopada 2010 r., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Tarnowie dotyczącego ustalenia, który z organów jest właściwy do rozpatrzenia wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Tarnowskiego z dnia [...] grudnia 1983 r. nr [...], w sprawie wprowadzenia zmian do projektu wymiany niezabudowanych gruntów położonych w [...], zatwierdzonego decyzją Wojewody Tarnowskiego z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Małopolski pismem z dnia 1 sierpnia 2008 r. przekazał Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnioski uczestników wymiany gruntów w [...]j o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Tarnowskiego z dnia [...] września 1978 r. nr [...], decyzji Wojewody Tarnowskiego z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...] oraz decyzji Wojewody Tarnowskiego z dnia [...] grudnia 1983 r. nr [...], jako organowi właściwemu do ich rozpatrzenia. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 1 czerwca 2009 r. zwróciło się do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie o nadesłanie dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia między innymi przedmiotowych wniosków wraz ze stanowiskiem w tych sprawach. W związku z powyższym Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie pismo z dnia 30 września 2009 r. dotyczące, przekazania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Tarnowie spraw z zakresu scaleń i wymiany gruntów, wszczętych i nie zakończonych przez Wojewodę Małopolskiego do dnia 1 sierpnia 2009 r. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 15 października 2009 r., w związku z wejściem w życie z dniem 1 sierpnia 2009 r. art. 3 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań w administracji publicznej w województwie z dnia 23 stycznia 2009 r. (Dz. U. Nr 92, poz. 753) przekazał wskazane powyżej wnioski do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, jako organowi właściwemu do ich rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], na podstawie art. 65 § 1 oraz art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 2 k.p.a. przekazało Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi ww. wnioski, jako właściwemu do ich rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2004 r., sygn. akt OW 36/04, iż właściwym do rozpatrzenia przedmiotowych wniosków jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Pismem z dnia 10 listopada 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Tarnowie. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza jako organ I instancji starosta. Przepis ten został zmieniony z dniem 1 sierpnia 2009 r. przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.) W wyniku nowelizacji skreślono drugie zdanie wskazujące wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. Zmiana ta była podyktowana ujednoliceniem trybu odwoławczego w sprawach rozpatrywanych przez organy samorządu terytorialnego. Oznacza to, że obecnie w sprawach scaleń i wymian gruntów organem bezpośrednio wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, gdyż stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (pismo z dnia 14 grudnia 2010 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie powtórzyło argumentację zawartą w postanowieniu z dnia [...] listopada 2010 r. mającą przemawiać za wskazaniem Ministra Rolnictwa jako organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowych wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem SKO w Tarnowie dokonana obecnie (ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, Dz. U z 2009 r. Nr 99 poz. 826) kolejna już zmiana treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, nie powoduje zmiany ustanowionej w art. 17 pkt 2 k.p.a. zasady, zgodnie z którą organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. Stosownie zaś do treści przywołanego wyżej art. 157 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a., jest organ wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a. Każdy spór kompetencyjny czy też spór o właściwość, są następstwem wątpliwości występujących pomiędzy organami administracji publicznej na tle właściwości, co do załatwienia konkretnej indywidualnej sprawy. Tak więc spór pomiędzy organami może mieć miejsce, kiedy do jednego z organów zostanie wniesione (wpłynie) podanie, żądanie załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono uważa, że jest niewłaściwy w sprawie, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., przekazuje je do organu właściwego, który powinien sprawę załatwić albo wystąpić do organu (sądu administracyjnego – NSA) właściwego do rozstrzygnięcia sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego, jeżeli uważa się też za niewłaściwy. Organ, któremu przekazano podanie (sprawę) postanowieniem wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., jest nim związany, chyba że moc wiążąca postanowienia zostanie wzruszona w drodze wniesienia zażalenia bądź w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności) albo w drodze rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego (sporu o właściwość). Przekazanie podania (sprawy) innemu organowi w trybie art. 65 § 1 k.p.a. jest też niezbędnym warunkiem do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość (postanowienia NSA z dnia: 12 sierpnia 2005 r., II OW 34/2005, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 40, 14 grudnia 2005 r., II OW 59/05, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 98, 20 września 2007 r., II GW 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 6, poz. 93, 22 grudnia 2008 r., I OW 98/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz.105). Jak wynika z powyższego, uznanie się organu za właściwy do załatwienia konkretnej indywidualnej sprawy lub przekazanie jej innemu organowi, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego pod względem podmiotowym i przedmiotowym, gdyż to są niezbędne elementy wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 i 3 k.p.a.) lub wydania postanowienia na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., w którym należy określić podmiot-stronę, która wniosła podanie, żądanie o załatwienie konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie z wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w postanowieniu z dnia [...] listopada 2009 r. przekazującym Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnioski bliżej nieokreślonej liczby osób o stwierdzenie nieważności decyzji, nie wskazało nazwisk i imion osób składających te wnioski, tym samym nie ustaliło stron postępowania (postępowań), bez czego niemożliwe jest wszczęcie postępowania na żądanie strony w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Należy zauważyć, że wydanie postanowienia na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., pomimo że na miejsce przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego przez właściwy organ, to od tego postanowienia służy zażalenie a następnie skarga do sądu administracyjnego, czyli służą wszystkie możliwe środki zaskarżenia. Postanowienie to więc musi spełniać wszystkie wymogi ustawowe, przewidziane dla postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Postanowienie SKO w Tarnowie z dnia [...] listopada 2009 r., przez brak określenia w nim stron, dotknięte jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), w związku z czym nie odnosi skutku prawnego określonego w art. 65 § 1 k.p.a., tym samym nie mogło być wiążące dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu wnoszącego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Konsekwencją tego jest odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w którym również nie określono stron postępowania administracyjnego wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji co zdaniem organów doprowadziło do sporu kompetencyjnego (postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r., II OW 25/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 5). Tymczasem trudno mówić o sporze kompetencyjnym, jeżeli nie jest on konsekwencją wniesienia konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, zidentyfikowanej przez organy pod względem podmiotowym i przedmiotowym.