II OW 102/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krośnie a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku W. W. o stwierdzenie nieważności części decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r. znak: [...] postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku W. W. o stwierdzenie nieważności części decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r. znak: [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie pismem z dnia 1 grudnia 2010 r., wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krośnie, a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczącego ustalenia, który z organów jest właściwy w sprawie rozpatrzenia wniosku W. W. o stwierdzenie nieważności części decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r. znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Krośnieńskiego znak: [...] z dnia [...] października 1982 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi P., gmina S., w części dotyczącej nieruchomości o nr ewid. [...] i [...]. Jak wynika z akt sprawy, W. W. wnioskiem z dnia 19 grudnia 2007 r. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności, w części dotyczącej działki nr [...] i działek [...] i [...], decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Krośnieńskiego z dnia [...] października 1982 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalania gruntów wsi P. W. W. ponownie wnioskiem z dnia 23 października 2010 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał według właściwości wniosek W. W. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krośnie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, ze zm.) postępowanie scaleniowe lub wymienne jako organ pierwszej instancji przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Przepis ten został zmieniony z dniem 1 sierpnia 2009 r. przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.). W wyniku nowelizacji skreślono drugie zdanie wskazujące wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. Zmiana była podyktowana ujednoliceniem trybu odwoławczego w sprawach rozpatrywanych przez organy samorządu terytorialnego. Dlatego też, w sprawach scaleń i wymian gruntów organem bezpośrednio wyższego stopnia nad starostą jest samorządowe kolegium odwoławcze, gdyż stosownie do art. 17 pkt 1 K.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Pismem z dnia 1 grudnia 2010 r. W. W. złożył do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Pismem z dnia 1 grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krośnie a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazano, że zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a., właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach określonych w art. 156 K.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Ustalenia co do wskazania organów wyższego stopnia zawiera art. 17 K.p.a. W sprawie niniejszej chodzi o ustalenie organu właściwego do uruchomienia odrębnego postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego w oparciu o przepisy nieważnościowe, zaś jego przedmiotem jest decyzja Ministra, dlatego też organem właściwym będzie ten sam organ czyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Bez znaczenia ma tu charakter kwestionowanej decyzji czy rodzaj postępowania w toku którego została wydana. Natomiast istotne do ustalenia i potwierdzenia, iż organem właściwym w sprawie będzie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jest przedmiot postępowania – tu sprawy związane ze scalaniem gruntów (§ 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. – Dz. U. Nr 216, poz. 1599, w związku z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej – Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.). Zdaniem Kolegium, iż w zaistniałej sytuacji nie chodzi o generalne wskazanie organu wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie scaleniowe, lecz organu właściwego do stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji administracyjnej. Powołane przez Ministra przepisy prawa oraz wskazanie, iż nastąpiły zmiany w strukturach organów administracji publicznej, nie wpływają w żadnym stopniu na ustalenie organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra, gdyż organem tym pozostaje nadal ten Minister. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (pismo z dnia 12 stycznia 2011 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powtórzył argumentację zawartą w postanowieniu z dnia [...] listopada 2010 r. mającą przemawiać za wskazaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie jako właściwego organu do rozpatrzenia wniosku W. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 P.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 K.p.a. Na wstępie należy podkreślić, że rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość polega na wskazaniu organu właściwego do załatwienia danej konkretnej sprawy w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie rozstrzygania sporu (postanowienia NSA z 22 grudnia 2008 r., I OW 92/08, I OW 95/08, I OW 152/08). Przyczyną powstawania takich sporów są zazwyczaj zmiany ustawodawstwa, a w szczególności zmiany przepisów prawa administracyjnego materialnego, które określają właściwość rzeczową czyli kompetencje organów do rozpatrzenia podania w pierwszej instancji a niekiedy również i w drugiej instancji, tym samym wskazując organ wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Najczęściej powstają problemy z ustaleniem właściwego organu, kiedy to od czasu wydania kwestionowanej decyzji z lat ubiegłych, zmieniły się kompetencje poszczególnych organów, niektóre zadania i kompetencje w ogóle przestały istnieć jak np. z zakresu wywłaszczeń, reformy rolnej, nacjonalizacji itp. lub nie istnieją już organy, które wydały kwestionowane decyzje. Kolejną przyczyną powstawania sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość były reformy ustrojowe państwa i utworzenie w 1990 r. jednostek samorządu terytorialnego na rzecz których przekazano część kompetencji i zadań należących wcześniej do administracji państwowej (rządowej). Zmiana brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, wprowadzona ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753), była kolejną zmianą tzw. ustaw kompetencyjnych uchwalanych w związku z przemianami strukturalnymi i funkcjonalnymi w administracji publicznej. Projekt tej ustawy został przygotowany w ramach prac związanych z dokończeniem reformy administracji publicznej, polegającej na przekazaniu szeregu zadań i kompetencji organom jednostek samorządu terytorialnego w procesie decentralizacji zadań publicznych (druk sejmowy Nr 1073- uzasadnienie projektu ustawy). Przystępując do ustalania właściwości organu w danej sprawie, należy w pierwszej kolejności ustalić, który organ aktualnie jest właściwy do rozpatrzenia podania (żądania, wniosku) w pierwszej instancji na podstawie przepisów prawa administracyjnego materialnego. W tym, przypadku taką ustawą jest ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, z której art. 3 ust. 1 wynika, że postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Ponieważ z dniem 1 sierpnia 2009 r. wykreślono zdanie następne tego przepisu mówiące o tym, że organem wyższego stopnia (organem drugiej instancji) w rozumieniu K.p.a. w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda, to należy przyjąć, iż obecnie takim organem jest samorządowe kolegium odwoławcze zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. (postanowienie NSA z 25 lutego 2011 r., II OW 90/10). Tym samym samorządowe Kolegium Odwoławcze jest właściwe do stwierdzenia nieważności własnej decyzji wydanej (w drugiej instancji) w postępowaniu scaleniowym lub wymiennym (art. 157 § 1 in fine K.p.a.). Powyżej ustalana właściwość samorządowego kolegium odwoławczego, odnosi się również do wszystkich innych decyzji wydanych wcześniej przez inne organy w drugiej instancji lub w trybie nadzwyczajnym. Bowiem z chwilą kiedy wojewoda przestał być organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach scalania i wymiany gruntów, również i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przestał być organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a., tym samym też nie może na podstawie tego samego przepisu być organem właściwym do stwierdzenia nieważności własnej decyzji, wydanej wcześniej przed zmianą przepisów. Przyjmując pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie przedstawiony we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, doszłoby do dualizmu rozstrzygnięć w tych sprawach. Inny organ orzekł by o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanych przed dniem 1 sierpnia 2009 r., a inny w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wydanych po tej dacie, co byłoby niedopuszczalne w ramach obowiązującego porządku prawnego. O tym, który organ jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17, art. 127 § 2 oraz art. 157 §1 K.p.a. decyduje to, który organ jest właściwy do załatwienia aktualnie danej sprawy w I instancji w postępowaniu zwykłym. Jeżeli przepisy szczególne (odrębne od K.p.a.) nie wskazują organu wyższego stopnia to stosuje się w danej sprawie zasady wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym należy zauważyć, że pojęcie organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 K.p.a., nie zawsze pokrywa się z pojęciem organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a., gdyż w tym drugim, przypadku pojęcie to najczęściej dotyczy organu wyższego stopnia w stosunku do organu drugiej instancji (organu odwoławczego). Rozstrzygając spór kompetencyjny lub spór o właściwość, ustalając właściwy organ do załatwienia sprawy w aktualnym stanie prawnym, obowiązującym w tym momencie, nie należy przywiązywać zbyt dużej wagi do tego, jaki organ w przeszłości wydał kwestionowaną decyzję, gdyż to nie jest najważniejsze, jeżeli przepisy prawa ustanawiające kompetencje tego organu utraciły już moc obowiązującą. Należy też zauważyć, że spory kompetencyjne, czy sprawy o właściwość dotyczą najczęściej spraw, w których są kwestionowane w trybach nadzwyczajnych (art. 145, 154, 156 K.p.a.) decyzje (postanowienia) wydane wcześniej, kiedy obowiązywały inne regulacje prawne, w oparciu o które obecnie nie można już orzekać w kwestii ustalenia właściwego organu do rozpatrzenia danej sprawy. Nie jest więc tak istotna nazwa organu, którego akt jest obecnie kwestionowany, lecz to do którego organu obecnie należą kompetencje w tym zakresie. Bez większego znaczenia jest bowiem fakt, że kwestionowaną decyzję w 1979 r. wydał Wojewoda, skoro obecnie kompetencje w tym zakresie należą w pierwszej instancji do starosty jako organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a.) dla którego organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze (art. 17 pkt 1 K.p.a.). Nie można więc w takiej sytuacji wojewody, który wydał decyzję w 1979 r. traktować obecnie jako wojewody w rozumieniu art. 17 pkt 2 K.p.a. dla którego organem wyższego stopnia jest minister. Odwołanie się Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (str. 3) do przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. i do ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, nie uzasadnia stanowiska SKO w tej sprawie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 36 ww. ustawy: "Zadania i kompetencje ministra kierującego określonym działem w stosunku do organów, w tym terenowych organów administracji rządowej i jednostek organizacyjnych jemu podległych lub przez niego nadzorowanych, określają przepisy odrębne". Żadnych takich przepisów odrębnych, dających kompetencje Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie scalania i wymiany gruntów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, nie wskazało we wniosku. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a. podjął rozstrzygnięcie, jak w sentencji postanowienia.