II OSK 1227/11

II OSK 1227 / 11 POSTANOWIENIE Dnia 12 lipca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2011 r. sygn. akt IV SAB/Wa 20/11 w zakresie odrzucenia skargi W. J. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku dotyczącego przeglądu ekologicznego postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. II OSK 1227 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. J. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 6 sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż we wniosku z dnia 6 sierpnia 2009 r. skarżący wniósł o ponowne sporządzenie przeglądu ekologicznego, przedstawiającego oddziaływanie akustyczne na środowisko kompleksu "[...]" w W., prowadzonego przez [...] Spółki z o. o. w W., uznając, że przegląd sporządzony w sprawie jest wadliwy. Jednocześnie skarżący podniósł, że wyczerpał tryb z art. 37 § 1 k.p.a., ponieważ zażalenie zostało rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na to, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpał trybu z art. 37 § 1 k. p. a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego do wniesienia skargi. Wskazując na treść art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd podkreślił, że legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, a to oznacza, że ze skargą może wystąpić podmiot, który wykaże związek pomiędzy chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a bezczynnością organu administracji publicznej. Musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Sąd pierwszej instancji podkreślając przedmiot rozpoznawanej skargi uznał, że przepisem prawa materialnego, z którego wynika interes prawny jest art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150). Cytując treść tego przepisu, Sąd stwierdził, że podmiotem posiadającym interes prawny w rozumieniu art. 28 k. p. a. w sprawie opracowania przeglądu ekologicznego jest tylko korzystający ze środowiska, a wszystkie pozostałe podmioty mają tylko interes faktyczny, gdyż ich interes prawny będzie chroniony dopiero w postępowaniach wszczętych na podstawie wniosków wypływających z przeglądu ekologicznego. Na tym etapie ich interes prawny będzie tylko hipotetyczny, a nie realny, co wyklucza inne podmioty z udziału w omawianym rodzaju postępowań (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 1 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Op 36/08 oraz K. Gruszecki. Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2008, wyd. II). W związku z tym stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie sporządzenia przeglądu ekologicznego przedstawiającego oddziaływanie akustyczne na środowisko kompleksu "[...]" w W., prowadzonego przez [...] Sp. z o. o. w W., jest wyłącznie ta Spółka. Konsekwencją tego jest odmowa ochrony innych podmiotów w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którym to podmiotom przysługuje jedynie interes faktyczny. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł o jej odrzuceniu. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto o art. 232 § 1 pkt 1 p. p. s. a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł W. J., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: I. na podstawie przepisu art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu: 1. art. 237 Prawa ochrony środowiska poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w postępowaniu w przedmiocie nałożenia na [...] Sp. z o.o. w W., jako prowadzącego instalację, obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego obiektu [...], 2. art. 237 Prawa ochrony środowiska poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu tego przepisu w stanie faktycznym sprawy, w sytuacji gdy w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja administracyjna organu zobowiązująca [...] Sp. z o. o. do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego obiektu [...]. Skarżący zaś w żadnym ze złożonych w sprawie pism nie domagał się wydania kolejnej takiej samej decyzji, a jedynie podjęcie przez organ czynności zmierzających do wyegzekwowania wykonania decyzji już istniejącej, a skutkiem niewłaściwego zastosowania tego przepisu była odmowa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznania skarżącemu interesu prawnego we wniesieniu skargi na bezczynność organu; 3. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.- zwanej dalej k.c.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku jego zastosowania w stanie faktycznym, w którym skarżący jest właścicielem nieruchomości, na którą oddziaływuje instalacja prowadzona w sąsiedztwie Osiedla [...], którego obszar jest objęty postępowaniem w sprawie przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu, prowadzonym przez organ; II. na podstawie przepisu art. 176 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu: 1. art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 k.c. poprzez przyjęcie, iż skarżącemu nie przysługuje interes prawny w uzyskaniu sądowej kontroli działalności Prezydenta m. st. Warszawy (jego bezczynności), podczas gdy istnieje związek między sferą indywidualnych praw skarżącego a bezczynnością organu, wynikający w pierwszej kolejności z faktu, iż postępowanie którego dotyczy skarga zostało wszczęte i toczyło się na wniosek skarżącego, a nadto skarżący jest właścicielem nieruchomości, na którą negatywnie oddziaływają właściciele nieruchomości sąsiednich w związku z czym na podstawie przepisu art. 140 k.c. skarżący może dochodzić realizacji swoich uprawnień, tym samym posiada interes prawny w tym postępowaniu; 2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, w którym nie znajduje zastosowania, a skutkiem tego jest odrzucenie skargi na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy, w sprawie w której skarżący posiada interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia Sądu; 3. art. 149 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym, w którym organ dopuścił się bezczynności, nie kończąc postępowania administracyjnego wszczętego w 2002 r., a nadto zaniechał wyznaczenia nowego terminu na załatwienie sprawy z podaniem przyczyn zwłoki zaś skarżący po wyczerpaniu środków prawnych dysponuje wyłącznie prawem wniesienia skargi do sądu na bezczynność organu; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oparcie zaskarżonego postanowienia na błędnie ustalonym stanie faktycznym, nieobjętym żądaniem skargi, wyrażającym się w tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny mylnie przyjął, że we wniosku z dnia 6 sierpnia 2009 r., a następnie w skardze do Sądu, skarżący domagał się nałożenia na [...] obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego przedstawiającego oddziaływanie akustyczne na środowisko kompleksu "[...]" w W., podczas gdy przedmiotem skargi na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy zgodnie z jej treścią był brak działań zmierzających do zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku Osiedla [...], które to postępowanie zostało wszczęte żądaniem skarżącego, doręczonym temu organowi w 2002 r., w tym w szczególności brak działań zmierzających do wyegzekwowania od [...] Sp. z o.o. wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] lutego 2009 r. zobowiązującej ten podmiot do wykonania przeglądu ekologicznego, a skutkiem powyższego było wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, która nie była przedmiotem postępowania. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie uciążliwości (art. 76 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska- Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.- uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1999 r. sygn. akt OPS 11/99, ONSA 2000 Nr 1, poz. 6). Natomiast, jak wskazuje się w orzecznictwie, w postępowaniu o zobowiązanie do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego (art. 237- 241 Prawa ochrony środowiska) właściciele nieruchomości sąsiednich mogą mieć interes prawny wywodzący się z treści art. 140 k.c. Nie można uznać, by na tym etapie wykluczony był udział innych stron niż osoba zobowiązana do sporządzenia przeglądu, gdyż wynik takiego postępowania może bezpośrednio wpływać na wykonywanie praw właścicielskich na nieruchomościach znajdujących się w obszarze oddziaływania instalacji na środowisko. Nadto do kolejnych postępowań w ogóle nie dojdzie, jeśli organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 237 Prawa ochrony środowiska nie nałoży obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. Nie może być argumentem przemawiającym za brakiem przymiotu strony możliwość ochrony tegoż podmiotu w innych postępowaniach. Skarżący wskazał również na dyrektywę Rady Wspólnot Europejskich z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG (Dz. U. UE. L 85. 175. 40) i wynikające z art. 6 ust. 4 i art. 10a prawa dla zainteresowanej społeczności. W doktrynie prezentowane jest stanowisko, iż powołana powyżej Dyrektywa nie została dotąd prawidłowo implementowana do polskiego porządku prawnego. Nadto skarżący podkreślił, że wszelkie wnioski dowodowe składane przez skarżącego dotyczyły ogólnego postępowania administracyjnego w przedmiocie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku Osiedla [...], a nie zobowiązania określonego podmiotu do sporządzenia przeglądu ekologicznego. W petitum skargi na bezczynność wskazano bowiem, iż skarżący wnosi skargę na bezczynność organu w ramach postępowania w przedmiocie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu i wnosi o zakreślenie organowi terminu na wydanie decyzji kończącej postępowanie w tej sprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli Prezydent m. st. Warszawy, wnosząc o "odrzucenie skargi" oraz o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz [...] Sp. z o.o. w W., wnosząc o odrzucenie skargi kasacyjnej w całości i o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Za usprawiedliwiony trzeba uznać zarzut naruszenia skarżonym postanowieniem dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie dotyczącym obowiązku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Trafne jest stanowisko strony skarżącej, że w ramach tego przepisu dopuszczalne jest zakwestionowanie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd za podstawę orzekania. Jak wskazywał w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, nie można bowiem podzielić tych wypowiedzi judykatury i piśmiennictwa, które sprowadzają uzasadnienie orzeczenia jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i prezentacji stanowiska sądu, jakie ten zajął w sporze między stronami, a więc wyłącznie do funkcji wyjaśniającej i to w ograniczonym zakresie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II FSK 25/05, niepubl.; z dnia 30 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1109/05, niepubl.). Przez stan bowiem sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt. II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA 2010 r. z. 3, poz. 39). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, uznać należało, iż słusznie skarżący kwestionuje to, że we wniosku z dnia 6 sierpnia 2009 r., a następnie w skardze wniesionej do Sądu domagał się on jedynie "sporządzenia przeglądu ekologicznego"- jak to zakwalifikował Sąd pierwszej instancji. Stwierdzenie to stanowi nadmierne uproszczenie stanu faktycznego sprawy. Skarżący w powyższych pismach podejmował głównie polemikę ze sporządzonym w sprawie przeglądem ekologicznym, wskazując na zaistniałe w jego ocenie błędy i uchybienia. Oczywiście nie można tracić z pola widzenia również i tego, że istotnie w piśmie z dnia 6 sierpnia 2009 r. zawarł on wprost "wniosek o dokonanie powtórzenia przeglądu ekologicznego [...] przez laboratorium spełniające wymagania z art. 147a ustawy POŚ" (tytuł pisma), jednakże w związku z zawartym w tymże wniosku stwierdzeniem, że "przegląd został wykonany nierzetelnie" oraz pozostałą argumentacją należało przede wszystkim ustalić, jakich czynności od organu domagał się skarżący. Dopiero takie ustalenie będzie prowadzić do ustalenia, czy skarżący jest uprawniony do wystąpienia z odpowiednim żądaniem, a w konsekwencji i ze skargą na bezczynność określonego organu. Przechodząc następnie do oceny, czy skarżący posiada interes prawny, zauważyć w pierwszej kolejności należało, iż ewentualny brak tegoż interesu prawnego, w sytuacji, gdy tak jak w warunkach niniejszej sprawy koniecznym jest dokonanie analizy norm prawa materialnego, z których strona może wywodzić posiadanie swego interesu prawnego, wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonym postanowieniu, nie jest podstawą do odrzucenia, ale do oddalenia skargi. Pogląd ten zresztą był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z dnia 13 czerwca 2005 r. sygn. akt GSK 1342/04, niepubl.; z dnia 6 października 2006 r. sygn. akt II FSK 1250/05, niepubl.; z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 1337/06, niepubl.; z dnia 28 lipca 2009 r. sygn. akt I FSK 892/09, niepubl.). Z tej też przyczyny zasadnym pozostawał zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do kwestii posiadania przez skarżącego interesu prawnego we wniesieniu skargi, zauważyć należy, iż wobec wyżej wykazanych błędów w ustaleniach przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, już tylko z tego powodu niemożliwym było na tym etapie przesądzenie o istnieniu tego interesu bądź jego braku po stronie podmiotu wnoszącego skargę na bezczynność organu. Zauważyć również należało, iż stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że "interes prawny będzie chroniony dopiero w postępowaniach wszczętych na podstawie wypływających z przeglądu ekologicznego" pozostaje w oderwaniu od faktu, że w okolicznościach niniejszej sprawy przegląd ten został już sporządzony. Nie można także, jak to czyni Sąd pierwszej instancji, ograniczyć badania interesu prawnego skarżącego jedynie do podstaw nałożenia zobowiązania do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. O ile, posiadanie interesu prawnego wiąże się z konkretną normą prawa materialnego na podstawie, której na jednostkę (podmiot) mogą być nałożone konkretne obowiązki lub na podstawie, której jednostka ta może dochodzić realizacji jej uprawnień, o tyle nie można ograniczyć poszukiwania ww. normy jedynie do materialnego prawa administracyjnego. Norma będąca podstawą interesu prawnego może, bowiem należeć do "każdej gałęzi prawa, nie tylko do prawa administracyjnego". Powinna to być norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - norma, której treść można do końca ustalić (por. J. Zimmerman. Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r. sygn. akt IV SA 846/95, OSP z 1997 r., z. 4, poz. 83 oraz wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt II OSK 865/09, niepubl., czy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt II OZ 865/09, LEX nr 573628). Taką normę prawa może stanowić art. 140 k.c., na który zresztą wskazywał skarżący w uzasadnieniu swojej skargi. Konsekwentnie zarówno w samej skardze, jak i na wszystkich etapach toczącego się postępowania administracyjnego podkreślał on negatywny wpływ poprzez hałas i wibrację emitowane w jego ocenie m. in. przez instalacje znajdujące się w "[...]". Tej okoliczności Sąd pierwszej instancji nie uczynił przedmiotem swoich rozważań. Stanowisko Sądu pierwszej instancji uznające a priori, że strona nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi jest natomiast o tyle błędne, że nie uwzględnia chronionej konstytucyjnie oraz przez normy prawa międzynarodowego gwarancji ochrony prawa własności. Ponadto zwrócić należało uwagę na formułowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd zgodnie, z którymi hałas i wibracje oraz emitowanie zanieczyszczeń może przenikać na teren sąsiednich nieruchomości i utrudniać, czy też wręcz uniemożliwiać korzystanie z nich zgodnie z ich społeczno- gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 k.c.). Zatem interes prawny właściciela nieruchomości, wynikający z prawa rzeczowego może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem, odnoszącym się do sąsiedniej nieruchomości. Na prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej do niezakłóconego korzystania z nieruchomości może mieć bezpośredni wpływ decyzja administracyjna, dotycząca podmiotu powodującego uciążliwość dla środowiska emitującego np. hałas i wibracje (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1999 r. sygn. akt OPS 11/99, publ. ONSA z 2000 r., z. 1, poz. 6). Z uwagi na powyższe względy za zasadne należało uznać postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 140 k.c. Słuszny okazał się być również zarzut naruszenia art. 237 Prawa ochrony środowiska w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji ograniczył badanie interesu prawnego skarżącego jedynie do tej normy. Przesądzenie jednak, z uwagi na uchybienia procesowe wyżej przedstawione, o posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego, podobnie jak o zasadności wniesionej skargi, a co za tym idzie ocena trafności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 149 p.p.s.a. oraz pozostałych zarzutów w tym zakresie jest przedwczesna. Rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ponownie rozpoznającego sprawę, będzie wyjaśnienie przedmiotu bezczynności organu objętego skargą w niniejszej sprawie, a następnie dokonanie jej oceny przy uwzględnieniu uwag wyżej przedstawionych. Przytoczone wyżej okoliczności obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał, ponieważ o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.