V SA/Wa 2541/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r. Prezesa PFRON; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz H. Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 457 zł (słownie czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. H. Sp. z o.o. wniosła do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych prośbę o przywrócenie terminu do złożenia dokumentacji w procesie ubiegania się o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za luty 2010 r. Prośba była motywowana tym, że niezachowanie terminu do złożenia deklaracji Wn-D wraz z załącznikami, który upływał w dniu 20 marca 2010 r., zostało spowodowane awarią serwera i łącza internetowego, która miała miejsce 19 marca 2010 r. Do wniosku dołączone zostało oświadczenie firmy, która prowadziła Skarżącej obsługę systemu informatycznego, o awarii i ponownym uruchomieniu systemu w dniu 22 marca 2010 r. (poniedziałek). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Prezes PFRON odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za luty 2010 r. Organ wskazał, że nie zaszły w sprawie przesłanki wskazane w przepisie art. 58 § 1 i 2 k.p.a., a mianowicie Spółka nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Awaria miała miejsce w dniu 19 marca 2010 r. (piątek), zatem w dniu 20 marca 2010 r. (sobota) Skarżąca mogła wysłać dokumenty za pośrednictwem Poczty Polskiej. Wskazano, że termin do 20 dnia każdego miesiąca jest terminem ostatecznym, natomiast wniosek dotarł do organu w dniu 22 marca 2010 r. (poniedziałek). Skarżąca złożyła do Ministra Pracy i Polityki Społecznej zażalenie na postanowienie Prezesa PFRON. W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą we wniosku, podkreślając brak zawinienia ze strony Skarżącej w uchybieniu terminu. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie Prezesa PFRON z dnia [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu podtrzymano argumenty wskazane przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego nie zaszły przesłanki z art. 58 § 1 i 2 k.p.a., gdyż strona nie uprawdopodobniła braku swojej winy w niezachowaniu terminu. Na przedmiotowe postanowienie została w dniu 8 października 2010 r. skierowana skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie w całości postanowienia Ministra, względnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W motywach wskazano naruszenie przez organ przepisów art. 58 oraz art. 7 i 8 k.p.a. , powtarzając wcześniej przytaczane argumenty. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów, niż podniesionych w skardze. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. , sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (vide. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd uznał, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz.92 z p. zm.) – dalej jako ustawa i wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 8, poz. 43) – dalej jako rozporządzenie oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ustawy stanowi w art. 26 c ust. 1, że pracodawca składa PFRON miesięczne informacje o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych i wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dany miesiąc. W art. 26 c w ust. 6 jest ponadto zawarta delegacja dla Ministra do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków udzielania oraz trybu przekazywania miesięcznego dofinansowania, terminów składania, wzorów informacji i wniosku, o których mowa w ust. 1, oraz wykazu dokumentów załączanych do wniosku i wymogi, jakie muszą spełniać pracodawcy, przekazując dokumenty w formie elektronicznej przez teletransmisję danych. Dodatkowo w art. 66 ustawy zostało zawarte stwierdzenie, że w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Natomiast w § 5 ust. 1 rozporządzenia jest ustalone, że pracodawca składa wniosek i informację w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczą. Jednocześnie ust. 4 rozporządzenia stanowi, że termin, o którym mowa w ust. 1, przywraca się na prośbę pracodawcy, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zaskarżone postanowienia dotyczyły odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, które w myśl wskazanych powyżej przepisów Skarżąca powinna była przesłać do dnia 20 marca 2010 r. , zostały zaś wydane w oparciu o przepis art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Podstawowe zatem w rozpatrywanej sprawie jest określenie, czy termin wskazany przepisem § 5 ust. 1 rozporządzenia jest terminem materialnym, czy też procesowym. W nauce prawa "terminem" nazywa się zastrzeżenie dodatkowe czynności prawnej poprzez które jej skutek zostaje ograniczony w czasie. W stosunkach administracyjnoprawnych termin ma istotne znaczenie prawne. Ten element wprowadzany jest do konstrukcji instytucji prawnej zarówno przez przepisy prawa materialnego jak i przepisy prawa procesowego. Stąd też wyróżnia się terminy materialne i terminy procesowe. Terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Natomiast terminem procesowym jest okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników postępowania. Różnica pomiędzy terminem materialnym a terminem procesowym sprowadza się do różnych płaszczyzn skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a w przypadku wszczęcia podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Uchybienie terminu procesowego wywołuje natomiast skutek prawny w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu. Strona może jednak bronić się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu czynności procesowej, wnosząc prośbę o przywrócenie terminu. Zakwalifikowanie określonego terminu do terminu materialnego lub terminu procesowego oparte jest na kryterium charakteru normy prawnej wyznaczającej termin. Jeżeli norma prawna odnosi się bezpośrednio do sfery praw i obowiązków danego podmiotu, przewidziany w niej termin jest terminem materialnym. Jeżeli natomiast norma prawna jest elementem określonej procedury przewidzianej przez prawo, reguluje sposób działania organu lub sposób zachowania się podmiotu w toku procedury, mającej na celu ustalenie praw lub obowiązków tego podmiotu, wówczas termin przewidziany w takiej normie jest terminem procesowym. W ocenie Sądu termin do uiszczenia opłaty, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, jest terminem prawa materialnego, bowiem jego niezachowanie ma bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków pracodawcy. Istnieje zatem pytanie, czy możliwe jest w ogóle przywrócenie terminu i na jakich zasadach powinno się ono odbywać. Zdaniem Sądu w niniejszym postępowaniu jest możliwe przywrócenie terminu, gdyż wskazuje na to cytowany zapis § 5 ust. 4 rozporządzenia. Skoro zaś w ustawie w art. 66 wskazano pomocnicze stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu mającym na celu przywrócenie terminu wskazanego w rozporządzeniu należy stosować przepis art. 58 § 1 i 2 k.p.a. W omawianym przypadku należy tym samym stwierdzić zasadność stosowania w tym przypadku pełnej regulacji zawartej w art. 57 k.p.a., również dotyczących obliczania terminów. Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. nie reguluje tej tematyki we własnym zakresie, a jej art. 66 odsyła w sprawach nieuregulowanych do Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje tej kwestii również rozporządzenie z dnia 9 stycznia 2009 r. - poza wskazanym § 5 ust. 4. Przy braku w tych regulacjach odpowiednich norm dotyczących zagadnień związanych z terminami prawa materialnego, przyjąć można, iż per analogiam zastosowanie w sprawie niniejszej znajdzie cały przepis art. 57 k.p.a., w tym § 4, zgodnie z którym jeśli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Kwestią zasadniczą w przedmiotowej sprawie jest zatem to, czy w świetle art. 57 § 4 k.p.a. sobota może być traktowana tak jak dzień ustawowo wolny od pracy. Wskazać należy, że sobota jako dzień wolny od pracy nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 4, poz. 28 z p. zm.). W konsekwencji uznać trzeba, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy również w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. Jednakże zauważyć należy, iż w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sadu Administracyjnego przyjęto przy obliczaniu terminów wolną sobotę traktować podobnie jak dzień ustawowo wolny od pracy, skoro ustawą z dnia 1 marca 2001 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy (Dz. U. Nr 28, poz. 301) wprowadzono pięciodniowy tydzień pracy. Zmiana powyższa w przepisach Kodeksu pracy powinna jednocześnie spowodować nowelizację przepisów wcześniej powołanej ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. lub innych ustaw (K.p.a., K.p.c., K.c.), co byłoby w pełni uzasadnione z uwagi na to, że w praktyce w większości zakładów pracy sobota właśnie jest tym dodatkowym dniem wolnym od pracy, na skutek czego wszystkie urzędy administracji publicznej, sądy, jak i przytłaczająca większość urzędów pocztowych w sobotę jest nieczynna. W tym stanie rzeczy orzecznictwo sądowe zrównujące wolne soboty z dniami ustawowo wolnymi od pracy, jeżeli koniec terminu przypadnie na sobotę, wyszło naprzeciw potrzebom społecznym, aby w takich przypadkach strony (uczestnicy postępowania) nie były pozbawione możliwości działania w ostatnim dniu upływającego terminu. Wydaje się, że taka wykładnia przepisów (wykładnia funkcjonalna) była jak najbardziej uzasadniona i potrzebna, tym bardziej, że w niektórych ustawach prawodawca już zrównał soboty z dniami ustawowo wolnymi od pracy, np. art. 83 § 2 P.p.s.a. i art. 12 § 5 Ordynacji podatkowej. Należy zauważyć, iż tak dokonana wykładnia przepisów dotyczących obliczania terminów może budzić pewne obiekcje, jak każda wykładnia funkcjonalna (celowościowa) jednakże podkreślenia wymaga, iż wykładnia uznająca sobotę za dzień równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy ma na celu zapewnienie ochrony sądowej praw jednostki, a zwłaszcza, jak zauważono wyżej, umożliwienie jej efektywnego dokonania określonej czynności (w przedmiotowej sprawie - złożenia wniosku) również w ostatnim dniu upływającego terminu. Stwierdzić też można, iż zróżnicowanie uprawnień strony w tym zakresie w zależności od tego, czy dana ustawa odwołuje się do przepisów k.p.a. czy przepisów Ordynacji podatkowej, jest nie do przyjęcia w świetle art. 32 Konstytucji RP i zasady równości wobec prawa. Podkreślić bowiem należy, że zasadę zawartą w tym fragmencie przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że "wszyscy są wobec prawa równi", należy z jednej strony rozumieć jako dyrektywę legislacyjną skierowaną do prawodawcy, wskazującą jak należy w demokratycznym państwie prawnym stanowić prawo, a z drugiej strony jest to dyrektywa interpretacyjna adresowana do organów, w tym również do sądów, dokonujących wykładni przepisów prawnych wskazująca, jak należy prawidłowo (zgodnie z zasadami Konstytucji) dokonywać wykładni (wyrok TK z 28 maja 2002 r., P 10/01, OTK-A 2002, nr 3, poz. 35). Zwrócić należy uwagę, iż analogicznie w kwestii wolnej soboty w świetle wykładni art. 57 § 4 k.p.a. wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2009 r. (sygn. akt I FSK 1034/08), czy z dnia 20 czerwca 2008 r. (sygn.akt II OSK 682/07). Z kolei w innym wyroku dotyczącym tej samej kwestii (wyrok z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 671/06) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednoznacznie, że dla przyjęcia, iż dla traktowania sobót jako dni wolnych od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. nie jest niezbędne uprzednie dokonanie zmiany stanu prawnego. W orzeczeniu tym podkreślono, że różnicowanie sytuacji prawnej obywateli w zależności od tego, czy w tego samego rodzaju sytuacjach mają zastosowanie przepisy K.p.c., K.p.a., czy też Ordynacji podatkowej, prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnego wymogu zachowania równości wobec prawa. Warto również wskazać na jednoznaczną w tej kwestii uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2001 r., FPS 7/00 (ONSA 2001, nr 4, poz. 149): "Jeżeli dzień wolny od pracy w pięciodniowym tygodniu pracy (art. 129 § 1 i art. 1297 kodeksu pracy w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 1 marca 2001 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy, Dz. U. Nr 28, poz. 301) przypada w sobotę (nieobjętą ustawą z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, Dz. U. Nr 4, poz. 28 z późn. zm.), to dzień ten należy uznać za równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.)" oraz postanowienie SN z dnia 22 lutego 2001 r., III RN 78/00 (OSNAPiUS 2001, nr 14, poz. 457), w którym stwierdzono, że: "Sobota jest dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a.". Pogląd uznający "wolną sobotę" za dzień ustawowo wolny od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. został uznany za trafny również przez doktrynę (por. np. Komentarz do art. 57 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III, teza 6). Tym samym zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w innym zakresie. Mianowicie zarówno Skarżąca, jak i organy nie zauważyły, że upływ terminu, jaki był określony dla dokonania czynności w postaci złożenia wniosku do PFRON w dniu 20 marca 2010 r. nastąpił w sobotę, Skarżąca dokonała zaś czynności w postaci złożenia wniosku o dofinansowanie oraz wniosku o przywrócenie terminu w dniu 22 marca 2010 r. w poniedziałek. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).