I OSK 1272/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz NSA Anna Łukaszewska-Macioch Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 332/11 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 332/11 oddalił skargę M. G. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach: Dyrektor Aresztu Śledczego w Warszawie – Służewcu po rozpoznaniu wniosku funkcjonariusza Służby Więziennej M. G. decyzją z dnia [...] października 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 79, poz. 523) odmówił przyznania M. G. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Organ uzasadnił odmowę tym, że wnioskodawczyni nie spełnia warunków do uzyskania pomocy, gdyż jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. O. w Warszawie Decyzję tę utrzymał w mocy Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w dniu [...] grudnia 2010 r., stwierdzając, że M. G. jako pełniąca służbę przygotowawczą w dniu 23 października 2009 r. nabyła lokal mieszkalny nr [...] o pow. 28,85 m2 przy ul. O. w Warszawie, na zakup którego zaciągnęła kredyt hipoteczny w Banku Spółdzielczym Rzemiosła w Radomiu. Z dniem 19 września 2010 r. została mianowana funkcjonariuszem w służbie stałej. Organ powołał się na przepis art. 184 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, w myśl którego funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Natomiast zgodnie z art. 187 pkt 2 powołanej ustawy lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo dom jednorodzinny lub dom mieszklano-pensjonatowy albo lokal mieszkalny, stanowiący odrębną nieruchomość, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W ocenie organu skoro strona przed złożeniem wniosku stała się właścicielką mieszkania – nie spełnia więc przesłanek do przydziału lokalu mieszkalnego, a zatem nie przysługuje jej pomoc finansowa. W skardze na powyższą decyzję M. G. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, a powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydane pod rządami ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej stwierdziła, że pomoc taka przysługuje również funkcjonariuszowi, gdy ubiega się o pomoc finansową na spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych w związku z wcześniejszym nabyciem lokalu. Organ wniósł o oddalenie skargi. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organów, iż skarżąca nie spełniła warunków do uzyskania pomocy finansowej. Sąd powołał się na przepis art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, w myśl którego funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 23 października 2009 r. (repertorium A nr 7750/2009 r.) nabyła (na rynku wtórnym) na własność lokal mieszkalny nr [...] o powierzchni użytkowej 28,85 m2 położony przy ul. O. w Warszawie. Na zakup przedmiotowego lokalu skarżąca zaciągnęła w dniu 21 października 2010 r. kredyt hipoteczny w Banku Spółdzielczym Rzemiosła w Radomiu. Funkcjonariuszem w służbie stałej skarżąca została mianowana z dniem 19 września 2010 r. i w dniu 30 września 2010 r. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na spłatę zaciągniętych na cele mieszkaniowe zobowiązań finansowych. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż w chwili złożenia wniosku o pomoc finansową na cele mieszkaniowe skarżąca miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Nabyty przez nią lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 28,85 m2 znajduje się w miejscu pełnienia służby i odpowiada przysługującej funkcjonariuszce powierzchni mieszkalnej 2 norm (jednostkowa norma pow. mieszkalnej wynosi od 7 do 10 m2 – art. 173 ust. 1 ustawy). To z kolei powoduje, iż skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji przydziałowej (art. 187 pkt 2 ww. ustawy). Podkreślenia wymaga, iż potrzeby mieszkaniowe skarżąca miała zaspokojone już na blisko rok przez uzyskaniem statusu funkcjonariusza SW w służbie stałej. Natomiast prawo do lokalu mieszkalnego, a co za tym idzie, pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zgodnie z art. 170 ustawy pragmatycznej, przysługuje tylko i wyłącznie funkcjonariuszowi w służbie stałej. Uzyskawszy ten status skarżąca zamieszkiwała już w lokalu mieszkalnym o powierzchni mieszkaniowej, zgodnej z przysługującymi jej normami i położnym w miejscowości, w której pełniła służbę. W tym stanie rzeczy, organ miał podstawy przyjąć, że lokal mieszkalny zakupiony przez skarżącą na własność zaspokajał jej potrzeby mieszkaniowe w dniu ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej, a to z kolei wykluczało przyznanie skarżącej wnioskowanej pomocy. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, powołującej się na uchwalę NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r. I OPS 7/08, w której przyjęto, że nabycie przez funkcjonariusza SW domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy. W cyt. uchwale istotne było nie tyle nabycie domu lub lokalu przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy, lecz ustalenie, czy zakupiony dom lub mieszkalnie nadawały się do zamieszkania, a więc czy funkcjonariusz miał faktycznie zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe w dacie ubiegania się o pomoc finansową. W tej sprawie skarżąca przed złożeniem wniosku nabyła mieszkalnie na rynku wtórnym, a mieszkanie to nadawało się do zamieszkania. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. G. reprezentowana przez radcę prawnego K.W. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 184 ust. 1 w zw. z art. 187 pkt 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej przez nietrafne przyjęcie, że nabycie przez skarżącą lokalu mieszkalnego przed dniem złożenia wniosku o uzyskanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1 powołanej ustawy na spłatę zobowiązania zaciągniętego w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego, pozbawia ją prawa do wykonywania takiej pomocy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 170 ust. 1 w zw. z art. 171 ustawy o Służbie Więziennej. Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 P.p.s.a. lub uchylenie wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej analizując orzecznictwo sądowe pod rządami ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. autor wywodzi, że za niedopuszczalną należy uznać zawężającą interpretację określenia "na uzyskanie lokalu mieszkalnego", użytego przez ustawodawcę. Pojęcie to należy rozumieć szeroko, gdyż zastosowanie odmiennej wykładni musiałoby prowadzić do odmowy udzielenia pomocy w każdym wypadku gdy funkcjonariusz ubiega się o pomoc finansową na spłatę kredytu mieszkaniowego, ponieważ spłata zobowiązań następuje po kupnie mieszkania, a żaden funkcjonariusz posiadający już lokal mieszkalny nie spełnia warunków z art. 90 ust. 1 ustawy. Również obecnie obowiązująca ustawa stwarza możliwości takiej interpretacji. Zawarte w przepisie art. 184 ust. 1 u.s.w. wyrażenie "na uzyskanie lokalu" należy interpretować w ten sposób, że w zakres przedmiotowy powołanego wyrażenia wchodzą również te sytuacje, kiedy pomoc finansowa miałaby być przeznaczona na spłatę zobowiązań zaciągniętych przez funkcjonariusza bezpośrednio w celu uzyskania takiego lokalu. Mimo iż zgodnie z treścią art. 187 pkt 2 u.s.w., lokalu mieszkalnego (i tym samym - pomocy finansowej) nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, albo lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, uznać należy, że w przedmiotowej sprawie nabycie przez skarżącą lokalu za środki pieniężne uzyskane z kredytu, na którego to spłatę miałaby być przeznaczona pomoc określona w art. 184 u.s.w. nie jest równoznaczne z zaistnieniem przesłanki negatywnej z art. 187 pkt 2 u.s.w., wykluczającej przyznanie skarżącej wnioskowanej pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną zważył, iż stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. w postępowaniu odwoławczym związany jest granicami skargi kasacyjnej. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia przesłanki nieważności, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż w toku postępowania kasacyjnego ujawniła się, niedostrzeżona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przesłanka skutkująca koniecznością odrzucenia skargi. Pomoc finansowa, jak trafnie przyjęły organy i Sąd pierwszej instancji, przysługuje funkcjonariuszowi w służbie stałej na podstawie i po spełnieniu warunków określonych w art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 79, poz. 523). Sposób i tryb rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego określają przepisy rozdziału 20 powołanej ustawy. W art. 217 ust. 1 ustawa wprowadziła obowiązek rozstrzygania przez przełożonego spraw ze stosunku służbowego w formie pisemnej. Ustęp 2 tego artykułu określa co należy rozumieć przez sprawy ze stosunku służbowego. Są to: nawiązanie stosunku służbowego, powoływanie oraz mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nadawanie stopni Służby Więziennej, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia, przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustalaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. W myśl art. 218 ust. 1 sprawy dotyczące: zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na inne stanowisko służbowe i zawieszenia w czynnościach służbowych rozstrzygane są w formie decyzji. Od decyzji tych przysługuje funkcjonariuszowi odwołanie do wyższego przełożonego w terminie 14 dni (ust. 2). Do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 4), zaś od decyzji organu odwoławczego przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei przepis art. 219 ust. 1 i ust. 2 wymienia sprawy wynikające z podległości służbowej dotyczące: powoływania oraz mianowania na stanowisko służbowe, odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, nadawania stopni Służby Więziennej, delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza służbą więzienną w kraju lub poza granicami państwa, powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym i stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego. Powyższe sprawy rozstrzygane są w formie rozkazu personalnego, który jest wykonalny z dniem w nim określonym i od którego odwołanie nie przysługuje. Rozstrzygające znaczenie w tej sprawie ma przepis art. 220 ustawy o Służbie Więziennej, stanowiący, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach nie wymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Z przedstawionych regulacji prawnych wynika, że w kategorii spraw przekazanych przez ustawodawcę do właściwości sądów powszechnych – sądów pracy mieszczą się również sprawy dotyczące przyznania pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Służby Więziennej. Pod rządami ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej została więc zamknięta droga do wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawach ze skarg na decyzje dot. pomocy finansowej. Skarga powinna więc zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Postępowanie sądowoadministracyjne zakończone zaskarżonym wyrokiem dotknięte jest nieważnością z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.