I SA/Wa 155/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia nieruchomości i ustalenia odszkodowania oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha położone w obrębie [...], Gminy Miasta G., nieruchomości oznaczone jako działki nr [...]o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [..] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha położone w obrębie [...] Gminy Miasta G., nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha położone w obrębie[...], Gminy Miasta G. nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie [...], Gminy Miasta G., nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie[...] , Gminy Miasta G., nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] o pow. [...] ha [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie[...] , Gminy Miasta G., nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie [...], Gminy Miasta G., nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie Gminy Miasta G. oraz nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie [...] , Gminy Miasta G. -decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. przeznaczone zostały pod budowę [...] na odcinku obwodnica [...] wraz z przebudową istniejących skrzyżowań i ulic. 2. Pismem z dnia 2 października 2009r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty z mocy prawa przez Skarb Państwa. 3. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010r., znak:[...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z dniem 16 października 2006r. wyżej wymienionych nieruchomości oraz orzekł o ustaleniu na rzecz Gminy Miasta G. odszkodowania w kwocie [...] zł. Jednocześnie Wojewoda o zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja stanie się ostateczna. 4. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta G., podnosząc zarzut, iż wartość nieruchomości ustalona została w kwocie netto, tj. bez uwzględnienia należnego podatku od towarów i usług (VAT). 5. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. Nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2010r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, nieruchomości przeznaczone na pasy drogowe, stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego, stają się własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi dotycząca tych nieruchomości stała się ostateczna. Za nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje odszkodowanie ustalone według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm. ugn.). W myśl art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 wartość rynkowa nieruchomości. Organ wskazał, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), obliguje rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. Z operatów szacunkowych przedmiotowych nieruchomości jednoznacznie wynika, że na lokalnym rynku odnotowano transakcje nieruchomościami nabywanymi w celu realizacji inwestycji drogowych. W związku z czym biegli wyceniając grunty zastosowali podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Do końcowej analizy rzeczoznawcy przyjęli zbiór od 11 do 27 nieruchomości drogowych z obrębu [... ] [...] i gminy Miasta G. Współczynniki korygujące określono na podstawie znajomości poszczególnych cech rynkowych. W ocenie organu analiza sporządzonych w sprawie operatów wskazuje, że odpowiadają one obowiązującym w tej materii przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. Odnosząc się z kolei do żądania strony dot. naliczania podatku VAT, organ wskazał, iż podatek VAT, związany m.in. z transakcją kupna - sprzedaży nieruchomości, oraz inne podatki i opłaty nakładane przez państwo, stanowią jedno z narzędzi polityki fiskalnej państwa i powinny być traktowane wyłącznie jako element wpływu państwa na wolny rynek. Z uwagi na powyższe, podatek VAT, jak również i inne podatki czy opłaty powinny być traktowane jako jeden z kosztów zawarcia transakcji (np. tak samo jak prowizja dla pośrednika, której ciężar, tak samo jak podatek VAT, z reguły jest przenoszony na kupującego), który odliczany jest od ceny transakcyjnej, a nie jako integralny element tej ceny. II. Zarzuty zawarte w skardze oraz stanowisko organu 1. Gmina Miasto G. (zwana dalej skarżącą) wniosła skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie z uwagi na wydanie decyzji z naruszeniem prawa tj. - art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) – dalej specustawa drogowa, w związku z art. 134 ugn, - art. 21 Konstytucji RP, - art. 6, art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kpa. Zdaniem skarżącej do wartości nieruchomości wynikającej z operatu szacunkowego powinien być doliczony VAT, skoro gminy są obowiązane ten podatek odprowadzać. Przyjęcie stanowiska, że gmina jest zobowiązana odprowadzić podatek VAT od ustalonego odszkodowania, stawia je w dużo gorszej sytuacji niż podmioty, które otrzymują odszkodowanie, a nie są płatnikami podatku VAT. Skarżąca wywodzi, iż odszkodowanie ustalone w oparciu o ceny netto nieruchomości porównawczych od którego gmina musi odjąć 22 % przestaje być słusznym odszkodowaniem w rozumieniu art. 21 Konstytucji . 2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Zgodnie z art. 119 § 2 ppsa Sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony nie wniosą sprzeciwu w terminie 14 dni – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. 2. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, wskazać należy że przedmiotem sporu jest tylko i wyłącznie kwestia dodania albo nie do kwoty ustalonego odszkodowania podatku VAT. Przy tym poza zakresem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie – dotyczącej legalności decyzji odszkodowawczej – pozostają wszelkie kwestie związane z tym czy, kiedy i w jakiej wysokości powstało zobowiązanie podatkowe. 3. Zaznaczyć należy, że skarżąca nie kwestionuje ustalenia wartości nieruchomości. Jednak Sąd kontrolując legalność decyzji Ministra we wszystkich aspektach stwierdza, że w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, w żadnym razie nie ma podstaw do podważania legalności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] . Prawidłowo jako podstawę ustalenia odszkodowania przyjęto 20 operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych; H. C. A. Z. i R. R. w dniach [...] i [...] sierpnia 2009 r. (klauzule aktualizacyjne z dnia [...] września 2010r.). Wydanie decyzji zostało poprzedzone wszechstronnym postępowaniem, w trakcie którego skarżąca miała możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym - w szczególności z wyciągami z operatów szacunkowych. 4. Ustalenie odszkodowania w trybie specustawy drogowej nastąpiło na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy oraz art. 134 ugn – który ma kluczowe znaczenie dla ustalenia wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 ugn, wartość rynkowa nieruchomości. W myśl art. 151 ugn wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. We wskazanych przepisach, ani w żadnych innych nie ma mowy o tym, że do kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (przejęcia z mocy prawa) dodaje się kwotę należnych podatków oraz danin. W tym zakresie powołana regulacja jest jednoznaczna. Potwierdzenie takiego stanowiska znaleźć można m. in. w zapisie § 11 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., który przesądza o tym, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości w podejściu dochodowym nie uwzględnia się amortyzacji, kredytu i jego kosztów, podatku dochodowego oraz innych opłat i podatków związanych ze sprzedażą nieruchomości". Wprawdzie powyższy zapis dotyczy podejścia dochodowego, a nie porównawczego, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, jednakże zarówno podejście dochodowe jak i porównawcze prowadzi do określenia wartości rynkowej, a zatem podstawowe zasady ich stosowania muszą być jednakowe. Skoro w podejściu dochodowym podstawą określania wartości są dochody wskazane na m. in. na podstawie czynszów i wydatków operacyjnych, których poziom przyjmujemy bez VAT-u, to analogicznie w podejściu porównawczym "ceny transakcyjne" stanowiące podstawę określania wartości rynkowej nie powinny zawierać podatku VAT. Dlatego Sąd nie podziela zarzutu skargi, iż wysokość odszkodowania powinna być powiększona o podatek VAT w wysokości 22 %. Organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, a te takiej możliwości powiększenia odszkodowania na etapie wydawania władczej decyzji administracyjnej w ogóle nie przewidują. 5. W ocenie Sądu sytuacja taka nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania za wywłaszczenie wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej z 2003 r.). Już z samego określenia "wartość rynkowa nieruchomości" jednoznacznie wynika, że jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych. Tym samym przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości, brane są pod uwagę ceny transakcyjne będące efektem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Podkreślenia również wymaga, fakt że rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny wywłaszczonej (przejętej z mocy prawa) nieruchomości nie ustala jej ceny sprzedaży, mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie jak wskazano to powyżej, wartość rynkową. Pojęcia wartość rynkowa oraz cena sprzedaży nie są pojęciami tożsamymi. Zgodzić należy się z organem II instancji, że ewentualny obowiązek zapłaty przez skarżącego podatku VAT od odszkodowania nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Inaczej mówiąc, z tego powodu wartość rynkowa nieruchomości nie rośnie. Wtórne w stosunku do odszkodowania obowiązki publicznoprawne skarżącej związane z podatkiem, nie mogą przekładać się na ocenę odszkodowania w kategoriach słuszności, jeśli jego wysokość odzwierciedla wartość rynkową utraconego prawa. 6. Zresztą również w sytuacji, kiedy odszkodowanie jest wypłacane osobie prawnej jest to przychód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób prawnych, ponieważ ustawa o podatku dochodowym od osób prawnych z dnia 15 lutego 1992 r. (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 54 poz. 654 ze zm.) nie przewiduje zwolnienia w tym zakresie. Inaczej reguluję tę kwestię art. 21 ust. 1 pkt 29 ww. ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.) zwalniając od podatku dochodowego przychody uzyskane z tytułu odszkodowania wypłaconego stosownie do przepisów o gospodarce nieruchomościami lub z tytułu odpłatnego zbycia nieruchomości na cele uzasadniające jej wywłaszczenie oraz z tytułu sprzedaży nieruchomości w związku z realizacją przez nabywcę prawa pierwokupu stosownie do przepisów o gospodarce nieruchomościami, nie dotyczy to przypadków, gdy właściciel nieruchomości, o której mowa w zdaniu pierwszym, nabył jej własność w okresie 2 lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego bądź odpłatnym zbyciem nieruchomości za cenę niższą o co najmniej 50% od wysokości uzyskanego odszkodowania lub ceny zbycia nieruchomości na cele uzasadniające jej wywłaszczenie lub w związku z realizacją prawa pierwokupu. 7. Reasumując brak jest jakichkolwiek podstaw do takiej interpretacji norm zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, które na etapie ustalania odszkodowania nakazywałyby powiększenie odszkodowania o podatek VAT. Polskie prawo wywłaszczeniowe ogranicza wysokość odszkodowania do wartości nieruchomości (pomijając przewidziane ustawowo dodatki np. 5 % z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości). Nie jest rolą sądu administracyjnego ocena, czy bardziej uzasadnione byłoby powiększanie tej kwoty o należne podatki – jest to postulat, który należałoby skierować do ustawodawcy. Dlatego w obecnym stanie prawnym żadnym razie nie można postawić organom zarzutu naruszenia art. 134 ugn czy art. 18 specustawy drogowej, jak tego chce skarżąca. Czy narusza to zasadę równości – wydaje się, że absolutnie nie, ponieważ wszystkie podmioty będące podatnikiem VAT są w takiej samej sytuacji, a ci którzy tym podatkiem nie są objęci jak w wielu sytuacjach prawnych po prostu go nie płacą. 8. W ocenie Sądu zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa są niezasadne, gdyż organy w sposób właściwy przeprowadziły postępowanie podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy m.in. poprzez rzetelne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Również zarzuty skarżącej dotyczące wadliwości uzasadnienia tj. naruszenia art. 107 § 3 należy uznać za chybione, ponieważ organ w sposób dostateczny i przekonujący uzasadnił swoje stanowisko. Mając powyższe pod uwadze, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.