I SA/Wa 1865/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [..] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [..] maja 2010 r. nr [..], po rozpatrzeniu odwołania P. (dalej powoływana jako skarżąca spółka), utrzymała w mocy decyzję Wojewody [..] z dnia [..] stycznia 2010 r. nr [..] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [..] prawa własności nieruchomości, położonej w K., w jednostce ewidencyjnej [..], obręb nr [..], oznaczonej jako działki ew. nr [..] o pow. [..] ha, [..] o pow. [..] ha i [..] o pow. [..] ha, objętej księgą wieczystą nr [..], prowadzoną przez Wydział VI Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla [..]. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] stycznia 2010 r. nr [..] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę [..] opisanej powyżej nieruchomości oraz wskazał, ze zgodnie z wykazem zmian gruntowych, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z [..] lipca 1993 r. za nr [..], działki ewidencyjne nr [..], nr [..] i nr [..] powstały z podziału działki nr [..] o pow. [.] ha, [..], obręb [...], objętej księgą wieczystą nr [..]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - dalej powoływana jako ustawa komunalizacyjna, z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Odwołanie od decyzji Wojewody [..] wniosła skarżąca spółka domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że prawo zarządu sporną nieruchomością należy wywieść z decyzji wywłaszczeniowej z dnia [..] listopada 1951 r. Ponadto, w ocenie skarżącej spółki, komunalizacji z mocy prawa przeczą przepisy ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, a także przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [..] maja 2010 r. nr [..], utrzymując w mocy decyzję Wojewody [..] stwierdziła, że odwołującemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej w dniu [..] listopada 1951 r. obowiązywały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgodnie z powołanymi przepisami prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później ustanawiane było w formie decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wydawanej w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159), a kolejno - w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Z przepisów tych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. i w dacie wydania decyzji o ustaleniu opłaty rocznej tj. [..] września 1986 r., wynika, iż grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Natomiast grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły w zarząd tych jednostek. Uzyskanie przez państwowe jednostki organizacyjne gruntów państwowych w zarząd mogło nastąpić na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała zatem, że istnienia zarządu nie można domniemywać, lecz wynikać on musi z aktu administracyjnego lub umowy. Komisja podniosła także, że za dowód posiadania zarządu, wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, nie można także uznać decyzji ustalającej opłaty z tytułu zarządu lub użytkowania wieczystego nieruchomości, co potwierdzone zostało w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [..]. W skardze zarzucono naruszenie: – - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, – ar. 3 w związku z art. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez błędna wykładnię polegającą na uznaniu, że wykonawcy narodowych planów gospodarczych byli zobowiązani uzyskiwać zarząd do nieruchomości nabywanych bądź wywłaszczanych w sposób przewidziany przepisami rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, – - art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wskazała, że art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, podobnie jak obecnie obowiązujący art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), nakazuje dla ustalenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez państwową osobę prawną, ustalenie czy nieruchomość pozostawała czy też nie w zarządzie tej osoby. Natomiast art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie wprowadza tej przesłanki. W tym miejscu skarżąca spółka wskazała, iż w jej ocenie celem ustawodawcy, wprowadzającego uregulowania jak wyżej, było wyposażenie gmin jako nowopowstałych jednostek samorządowych w majątek konieczny do prowadzenie działalności samorządu terytorialnego - wyposażenie gmin w mienie należące, w tej dacie, do terenowych organów administracji stopnia podstawowego (art. 5 ust. 1 pkt 1) bądź podmiotów w tym przepisie wymienionych podległych terenowym organom administracji państwowej. Nie było zatem zamiarem ustawodawcy, z naruszeniem interesów Skarbu Państwa, wyposażenie gmin w całe mienie ogólnonarodowe z wyłączeniem gruntów przekazanych formalnie w zarząd państwowym osobom prawnym, bądź wyłączonych przepisami art. 11 i 12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Biorąc pod uwagę powyższe skarżąca spółka, zarzuciła organowi dokonanie błędnej wykładni językowej oraz celowościowej art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Nadto strona skarżąca wskazała, że z uwagi na fakt, iż na spornym mieniu znajduje się infrastruktura kolejowa wykorzystywana do zadań o charakterze ogólnonarodowym i ponadwojewódzkim, mienie to nie może być objęte zakresem przedmiotowym art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Skarżąca spółka wyraziła pogląd, że w jej ocenie nie ma żadnych wymogów prawnych, z których wynika konieczność legitymowania się przez spółkę zindywidualizowanym tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości, albowiem "należenie" mienia w sensie prawnym do terenowych organów administracji państwowej odnosi się również do nabycia mienia przez gminę w ramach wystąpienia określonych stanów faktycznych. W dalszej części skargi spółka zarzuciła dokonanie przez organ błędnej wykładni art. 34 i 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P. Na mocy niniejszych przepisów grunty, o których mowa w art. 34 powołanej ustawy, czyli grunty będące nadal własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P. (co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych) stały się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącej spółki stan posiadania nieruchomości przez poprzednika prawnego strony skarżącej, tj. P., jako określony stan faktyczny, wyłącza komunalizację gruntów Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: stan faktyczny w sprawie jest oczywisty, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo P. dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jego komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. W ocenie Sądu organ trafnie uznał, że w dniu wejścia w życie powołanej ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. przedmiotowe mienie, nie było przedmiotem zarządu. Okoliczność ta wynika z braku aktu administracyjnego, który kreowałby takie prawo przedsiębiorstwa państwowego P. do przedmiotowej działki przed dniem 27 maja 1990 r. Nadmienić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona jest linia orzecznicza przyjmująca, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej P., decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy przedsiębiorstwo legitymowało się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie przedsiębiorstwa tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Tego rodzaju pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach w tym m. in. w wyrokach z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 942/07, I OSK 940/07 i I OSK 941/07. W orzeczeniach tych Sąd zwrócił w szczególności uwagę, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA: z dnia 10 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA 1989/97, publ. LEX nr 45054; z dnia 5 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 2240/98, publ. LEX nr 47368; z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05, publ. LEX nr 194864). Nie było przy tym istotne, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgodnie z przepisami, wydanego na podstawie powyższego dekretu, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Z akt sprawy administracyjnej nie wynika, aby po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej została wydane którekolwiek orzeczenie spośród wskazanych wyżej, zawierające określenie czasu i warunków użytkowania. Wydanie decyzji wywłaszczeniowej nie stanowi dowodu ustanowienia zarządu na rzecz P. Udowodnienie tej okoliczności nie może także nastąpić na podstawie decyzji [...] września 1986 r., gdyż akt ten wskazuje na nałożenie na P. obowiązku uiszczenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania. Zarzuty podniesione w skardze były analogiczne do treści zarzutów zgłaszanych przez skarżącą Spółkę w odwołaniu, do których to zarzutów szczegółowo odniosła się Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stanowią polemikę z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w tej sprawie podziela w pełni stanowisko, jak i argumentację prawną wyrażoną przez organ odwoławczy, a tym samym uznaje za prawidłowe rozstrzygnięcie zapadłe w tej sprawie. Przy czym Sądowi znane jest przytoczone przez skarżącego w skardze orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r. I OSK 1430/09, jednakże Sąd nie podziela stanowiska w nim przedstawionego i w pełni opowiada się za przytoczoną powyżej ugruntowaną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, z której wynika jednoznacznie, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej P. decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy P. legitymowały się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, podstawy do nabycia tytułu prawnego do mienia objętego komunalizacją nie stanowią przepisy powołanej kolejowej ustawy komercjalizacyjnej (art. 34 i 34a). Akt ten ma bowiem charakter ogólnego aktu normatywnego, który nie reguluje stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz może stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Brak tytułu prawnego P. w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że w sensie prawnym należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Wymaga podkreślenia, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pod względem systemowym był zsynchronizowany z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Takim organem w dacie 27 maja 1990 r. na terenie gminy był naczelnik gminy (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy - Dz. U. Nr 20, poz. 89 ze zm.). Z przepisów art. 5 ust. 1 i 3, art. 13, art. 19 i art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.) wynikało bowiem, że rady narodowe stopnia podstawowego (gminne i miejskie rady narodowe, a w miastach podzielonych na dzielnice - miejskie i dzielnicowe rady narodowe), a więc i ich organy wykonawcze (naczelnicy gmin), są właściwe we wszystkich sprawach nie zastrzeżonych wyraźnie przez ustawę do kompetencji wojewódzkich rad narodowych. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.