IV SA/Po 66/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. przy udziale sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] września [...] r. nr [...] Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza J. Zastępca Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (zwany dalej Dyrektorem MGOPS albo organem I instancji), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) i art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4. art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 9. art. 11 ust. 2, art.17 ust. 1 pkt 4. art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4, art. 106 ust. 4, art.107 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej ups) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 2009 r., nr 127, poz. 1055) odmówił przyznania A. W. prawa do zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia oraz długotrwałej choroby z powodu braku współdziałania z MGOPS. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że pracownicy socjalni MGOPS kilkakrotnie podejmowali próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jak również uzyskania drogą innych ustaleń jakichkolwiek dowodów potwierdzających trudną sytuację materialną i zdrowotną wnioskodawcy. Mimo zgłoszonego żądania przyznania pomocy brak współdziałania uniemożliwił organowi I instancji ocenę sytuacji życiowej i materialnej wnioskodawcy. MGOPS pismem z dnia [...].08.2010 r. zawiadomił wnioskodawcę o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz z uwagi na fakt, że nie zastano jego w wyznaczonym terminie, następnym pismem z dnia [...].09.2010 r. ustalono nowy termin przeprowadzenia wywiadu. W dniach [...].08.2010 r, [...].08.2010 r., [...].08.2010 r., i [...].09.2010 r. pracownicy socjalni MGOPS udali się do miejsca zamieszkania wnioskodawcy celem przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, lecz nie zastali jego. Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie MGOPS wskazał, że wnioskodawca: nie figuruje w rejestrze osób bezrobotnych - zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy w J. z dnia [...].08.2010 r., nr [...], nie figuruje w ewidencji osób ubezpieczonych w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - zgodnie z zaświadczeniem KRUS - Placówka Terenowa w J. z dnia [...].09.2010 r., L. Dz. [...], nie figuruje w rejestrze osób pobierających świadczenie ani też nie jest zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych - zgodnie z zaświadczeniem ZUS Oddział w O. W. - Inspektorat w J. z dnia [...].08.2010 r., nr [...], posiada na terenie gminy J. zabudowaną nieruchomość gruntową o łącznej powierzchni [...] m2, w tym budynek mieszkalny o wielkości [...] m2, budynek gospodarczy o wielkości [...] m2 przy ul. [...] oraz grunty pozostałe o łącznej powierzchni [...] m2 przy ul. [...]. Jest on nadto właścicielem niezabudowanej nieruchomości gruntowej przy ul. [...] o łącznej powierzchni [...] ha fizycznych, tj. [...] ha przeliczeniowych - zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Miejskiego w J. z dnia [...].09.2010 r. Nr [...], nie prowadzi własnej działalności gospodarczej - data wykreślenia z ewidencji [...].05.1991 r. zgodnie z zaświadczeniem Burmistrza J. z dnia [...].08.2010 r., nr [...], dochód wyliczony z [...] ha przeliczeniowych wynosi [...] zł, kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł. Z uwagi na brak pozostałych danych dotyczących ustalenia uprawnień do przyznania zasiłku okresowego, w tym informacji o posiadanym dochodzie oraz z uwagi na brak współdziałania wnioskodawcy polegającym na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, organ I instancji odmówił wnioskodawcy przyznania zasiłku okresowego. A. W. pismem z dnia [...] listopada 2010 r. złożył odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że już kilkakrotnie odmówiono jemu udzielenia pomocy z powodu braku współdziałania z MGOPS. Odwołujący zaprzeczył przy tym takiemu wnioskowi podkreślając, że nie okazywał nigdy złej woli we współpracy z MGOPS ani tez nie unikał kontaktu z jego pracownikami. W dalszej części odwołujący w szczegółowy sposób opisał swoją trudną sytuację materialną odnosząc się do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO podkreśliło, że organy pomocy społecznej obowiązane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy osoby wnioskującej o udzielenie pomocy pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Tymczasem z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że odwołujący złożył w MGOPS dwa wnioski o przyznanie pomocy finansowej z tytułu bezrobocia oraz długotrwałej choroby, które zostały rozpatrzone łącznie. Z załączonego do akt sprawy kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że pracownik socjalny próbował przeprowadzić z wnioskodawcą wywiad w dniach [...], [...] i [...] sierpnia 2010 r. oraz [...] września 2010 r. Nie zastano jednak wnioskodawcy w miejscu zamieszkania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. wyznaczono termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień [...] sierpnia 2010 r. na godz. 11.00. Pouczono w nim wnioskodawcę, że brak wywiadu środowiskowego spowoduje odmowę przyznania świadczenia. Wnioskodawca odebrał powyższe pismo w dniu [...] sierpnia 2010 r. W wyznaczonym terminie nie był jednak obecny w miejscu zamieszkania. W ocenie Kolegium, brak wywiadu środowiskowego nie jest wynikiem zaniechania przez organ pomocy społecznej wykonania nałożonego na niego obowiązku, lecz następstwem braku współdziałania ze strony wnioskodawcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z dnia [...] grudnia 2010 r. A. W. zaskarżył powyższą decyzję w całości. Skarżący opisał swoją trudną sytuację materialną oraz zwrócił uwagę na niechęć MGOPS do jego osoby, co skutkuje bezpodstawną odmową udzielenia jemu pomocy finansowej (k. 4 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], SKO wniosło o jej oddalenie podkreślając, że uniemożliwienie przez skarżącego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a tym samym brak ustalenia jego sytuacji majątkowej spowodował odmowę udzielenia jemu pomocy finansowej (k. 5-7 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa.). Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ja decyzji MGOPS Sąd podzielił ustalenia faktyczne organów obu instancji odnośnie sytuacji majątkowej skarżącego, a nadto ustalił, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, mimo zamieszkiwania z bratem P. W. Skarżący nie posiada własnego źródła dochodu. Mieszka on w domu jednorodzinnym, w którym zajmuje jeden pokój, który jest skromnie wyposażony. W pokoju pod oknem odpada część ściany. Natomiast w piwnicy domu często znajduje się woda, która skutkuje pojawieniem się wilgoci. Skarżący jest osobą w wieku produkcyjnym, jednakże nie pracuje. Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił dodatkowo na podstawie wywiadu środowiskowego, jaki został przeprowadzony w miejscu zamieszkania skarżącego w dniu [...] czerwca 2010 r. przez pracownika MGOPS w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego o przyznanie prawa do świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (k. 16-19 akt sądowych). Sądowi z urzędu wiadomo było, że skarżący jest stałym podopiecznym MGOPS. Sąd działał w tym zakresie na podstawie art. 106 § 3 ppsa uznając, że przeprowadzenie dowodu z dokumentu – akt sprawy o sygn. IV SA/Po 98/11 oraz akt administracyjnych nr [...], w tym przede wszystkim protokołu wywiadu środowiskowego jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w rozpoznawanej sprawie, przyczyni się do ustalenia rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącego w odniesieniu do dokonania kontroli zgodności z prawem działania organów administracji publicznej, nie powodując nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd dał wiarę ustaleniom poczynionym w powyższym wywiadzie środowiskowym uznając, że został on przeprowadzony w sposób rzetelny i fachowy, przez upoważnioną do tego osobę. Zgodnie z art. 4 ups, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W doktrynie zauważa się, że udzielenie świadczeń z zakresu pomocy społecznej powinno być uzasadnione zaktualizowaną, a nie hipotetyczną potrzebą wnioskodawcy. Współdziałanie osoby korzystającej z takiej formy pomocy z organem administracji udzielającym pomocy może przybierać rozmaitą postać. Szczególnymi formami współdziałania są: umożliwianie prowadzenia postępowania wyjaśniającego (wywiad rodzinny wywiad środowiskowy), realizacja obowiązku informacyjnego, wykonywanie zobowiązań wynikających ze stosunków rodzinnych i z zakresu zatrudnienia (W. Maciejko, w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 21-22 orz podana tam literatura). Jak jednak podkreśla się w orzecznictwie, bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy na tym etapie postępowania nie zwalnia jednakże organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 ups. Oznacza to, że organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), w szczególności, w miarę możliwości, przeprowadzić wywiad z rodziną osoby korzystającej z pomocy, dokonać oględzin miejsca zamieszkania i zebrać dane posiadane z urzędu. Dopiero, gdy tak zebrane dane nie dają podstawy do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia, możliwa jest odmowa jego przyznania z powołaniem na art. 11 ust. 2 ups (wyrok NSA z dnia 16.03.2010 r., sygn. akt I OSK 1558/09, lex nr 595200. Zob. tez wyrok WSA z dnia 24.09.2008 r., sygn. akt III SA/Kr 39/08, lex nr 535005). W przywołanej regulacji prawnej ustawodawca wyliczył przypadki, w których odmowa przyznania świadczenia z zakresu pomocy społecznej może zostać uzasadniona przyjęciem określonej, biernej postawy przez wnioskodawcę. Jedną z przyczyn uzasadniających odmowę przyznania świadczenia jest uniemożliwienie przez wnioskodawcę sporządzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji (wyrok WSA z dnia 28.07.2010 r., sygn. akt IV SA/Po 329/10, lex nr 686746). Jednakże art. 11 ust. 2 ups, który jest regulacją materialnoprawną w zakresie ograniczenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej, nie można odnieść do regulacji ustalenia stanu faktycznego sprawy. Rozwiązywanie trudnej sytuacji życiowej to podejmowanie działań w celu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, jak określa to art. 11 ust. 2 ups, np. przez przyjęcie proponowanej pracy. Z art. 11 ust. 2 ups nie można więc wyprowadzić wniosków co do reguł postępowania dowodowego w sprawach pomocy społecznej (wyrok NSA z dnia 08.06.2006 r., sygn. akt I OSK 107/06, lex nr 266957, wyrok WSA z dnia 25.10.2007 r., sygn. akt IV SA/Po 950/06, lex nr 423993). Także w piśmiennictwie podaje się, że brak współdziałania rodzący dla świadczeniobiorcy negatywne skutki, powinien dotyczyć jego trudnej sytuacji życiowej, a nie trudności ustalenia faktów przez pracownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Przyjmuje się też, że nawet gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele (I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007, str. 38 i 77). Zgodnie z art. 107 ust. 4 ups, w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Zakładając domniemanie racjonalności prawodawcy, należy przyjąć założenie, że wolą ustawodawcy było - o czym świadczy treść zdania drugiego art. 107 ust. 4 ustawy - aby wniosek złożony przez osobę będącą pod stałą opieką organu pomocy społecznej, nie wiązał się za każdym razem z obowiązkową, kolejną aktualizacją wywiadu (wyrok WSA z dnia 16.01.2008 r., sygn. akt II SA/Go 705/07, lex nr 501088). Wykładnia językowa art. 107 ust. 4 ups dopuszcza możliwość przeprowadzania wywiadu środowiskowego w określonych odstępach czasowych, formułując wyjątek od tej zasady w przypadku zmiany danych zawartych w wywiadzie. O niecelowości przeprowadzania wywiadu środowiskowego przy okazji każdego odrębnego wniosku w tym zakresie, jeżeli pochodzi on od tej samej osoby, przesądza rezultat wykładni funkcjonalnej. Takie działanie byłoby nieefektywne nie tylko dla pracowników MGOPS-u, jako przysparzające większą ilość obowiązków bez uzyskania zadowalającego rezultatu, lecz także niezrozumiałe dla wnioskodawców, którzy w ten sposób są obligowani do potwierdzania przekazanych już organowi administracji informacji oraz dowodów. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, Sądowi z urzędu jest wiadomym, że skarżący często korzysta z różnorakich form pomocy udzielanych przez MGOPS. Dnia [...] czerwca 2010 r. pracownik MGOPS-u przeprowadził w miejscu skarżącego wywiad środowiskowy, ustalając jego sytuację bytową oraz materialną. Natomiast w przedmiotowej sprawie skarżący zwrócił się o udzielenie pomocy finansowej wnioskami z dnia [...] lipca 2010 r. oraz [...] sierpnia 2010 r., tzn. przed upływem 6 miesięcznego okresu od sporządzenia ostatniego wywiadu środowiskowego. Ustalając stan faktyczny niniejszej sprawy organy obu instancji powinny były poddać analizie protokół z wywiadu środowiskowego z dnia [...] czerwca 2010 r. i w ten sposób ustalić brakujące elementy stanu faktycznego sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora MGOPR z dnia [...] września 2010 r. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien dla ustalenia stanu faktycznego skorzystać z wszelkich dostępnych dowodów obrazujących sytuację materialno-bytową skarżącego, także sporządzonych dla potrzeb innych toczących się postępowań administracyjnych. Jednym z takich dokumentów jest protokół wywiadu środowiskowego z dnia [...] czerwca 2010 r. Dopiero dojście do przekonania, że dane zawarte w sporządzonym wywiadzie środowiskowym są niewystarczające w świetle złożonego wniosku o udzielenie pomocy, organ powinien dokonać dalszych ustaleń polegających na powtórnym przeprowadzeniu wywiadu. Okolicznością przemawiającą za ponowieniem wywiadu środowiskowego jest również upływ 6-miesięcznego terminu, o którym stanowi art. 107 ust. 4 ups. Oprócz tego organ powinien ustalić, czy skarżący nadal pozostaje osobą bezrobotną, jaki jest jego aktualny stan majątkowy, jakie są jego schorzenia oraz dolegliwości. W przypadku powzięcia wątpliwości odnośnie udzielanych przez skarżącego informacji, organ powinien zażądać od skarżącego przedstawienia stosownej dokumentacji dotyczącej przebiegu jego leczenia oraz wiążących się z tym kosztów. Z uwagi na to, że skarżący w wywiadzie środowiskowym z dnia [...] czerwca 2010 r. wskazał, że korzysta z pomocy udzielanej przez znajomych, organ powinien rozważyć zasadność uszczegółowienia powyższej informacji przez ustalenie osób udzielających tej pomocy oraz jej form. MZ