IV SA/Po 108/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2011 r. przy udziale sprawy ze skargi U. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. U. S. wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na rzecz córki, K. S., z tytułu rozpoczęcia nauki w roku szkolnym 2010/2011. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] - wydaną na podstawie art. 3 pkt 10, art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 8 pkt 6, art. 14, art. 20, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej "ustawa o świadczeniach rodzinnych", w skrócie "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") - Prezydent [...] odmówił przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na rzecz K. S. W uzasadnieniu wskazał, iż dochód rodziny w roku 2008 wyniósł 14.991,19 zł, a w przeliczeniu na osobę jest to 624,64 zł - zatem był on wyższy od kryterium ustawowego o 120,64 zł i kwota przekroczenia tego dochodu jest większa od najniższego zasiłku rodzinnego, który na dzień wydania decyzji wynosił 68 zł. Od opisanej decyzji odwołanie pismem z dnia [...] listopada 2009 r. (wniesionym w dniu [...] listopada 2009 r.) złożyła U. S. W uzasadnieniu podniosła, iż nie zgadza się z uznaniem kwoty 3.915 zł - będącej kwotą dokonanego w 2008 r. umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w latach 2004-2006 - za przychód uzyskany w roku 2008. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr sprawy: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na skutek skargi U. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 07 lipca 2010 r. (sygn. akt IV SA/Po 128/10) zaskarżone postanowienie uchylił. Po ponownym rozpoznaniu sprawy SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr sprawy [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Ustosunkowując się w uzasadnieniu do zarzutu skarżącej odnośnie bezpodstawnego uwzględnienia przez organ I instancji w sumie dochodu za 2008 r. kwoty 3.915 zł umorzonej należności organ odwoławczy stwierdził, że ustalając dochód na osobę za rok 2008 w rodzinie U. S. organ I instancji wziął pod uwagę "dochód ustalony na podstawie zaświadczenia z Urzędu Skarbowego oraz dochód w postaci świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie 3.900,00 zł, a nie w kwocie 3.915,00 zł, który to dochód skarżąca uzyskała z innego tytułu - nie w 2008 r., a w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 30 listopada 2006 r." Od opisanej decyzji organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. wywiodła U. S., wnosząc o "cofnięcie decyzji" SKO. Motywując ów wniosek podniosła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczy o "braku rozeznania w sprawie", bowiem jeżeli organ ustalił dochód za 2008 r. z zaświadczenia Urzędu Skarbowego, to jednocześnie wliczył kwotę 3.915,00 zł do dochodu, ponieważ była ona integralną częścią tego zaświadczenia (choć w jego treści wyraźnie nie uwidocznioną). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, przy czym, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd na wstępie stwierdził, że okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie są sporne, a ustalenia organów obu instancji w tej mierze są prawidłowe. Z tym wszakże wyjątkiem, iż nie sposób podzielić stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby kwota 3.915 zł umorzonych w 2008 r. należności skarżącej z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w latach 2004-2006 nie została wliczona do dochodu jej rodziny za rok 2008. Przeciwny wniosek wynika z analizy całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, a w szczególności ze skonfrontowania treści zaświadczenia Urzędu Skarbowego z dnia 13 sierpnia 2009 r. (k. 7 akt adm. I inst.) z treścią deklaracji PIT-37 i PIT-8C za 2008 r. (k. 17 i 18 akt adm. I inst.). Niewykluczone, iż powyższe błędne ustalenie organu odwoławczego jest wynikiem, dostrzeżonej przez Sąd, wadliwości uzasadnienia decyzji organu I instancji, które to uzasadnienie nie zawiera wyczerpującego wyjaśnienia sposobu ustalenia (w tym przedstawienia poszczególnych etapów matematycznego wyliczenia) kwoty dochodu na osobę w rodzinie, a w szczególności nie określa, jakie kwoty i z jakich tytułów oraz po jakich ewentualnie odliczeniach i na jakiej podstawie prawnej dokonanych złożyły się na podaną przez organ kwotę dochodu rodziny skarżącej w 2008 r. (tj. na sumę 14991,19 zł). Tym samym organ nie uczynił zadość akcentowanemu w orzecznictwie sądów administracyjnych obowiązkowi rygorystycznego przestrzegania art. 107 § 3 k.p.a., tj. wyczerpującego przedstawiania w uzasadnieniu decyzji dotyczących świadczeń rodzinnych wszystkich etapów obliczenia prawnie relewantnego dochodu, z każdorazowym powołaniem podstawy prawnej poszczególnych operacji matematycznych, a to w celu umożliwienia stronie – a także, dodajmy, organowi wyższej instancji i sądowi administracyjnemu – realnej kontroli obliczeń przeprowadzanych przez organy ustalające (tudzież odmawiające ustalenia) prawa do świadczeń (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2007 r., II SA/Kr 324/07, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2007 r., I SA/Wa 1195/07, niepubl.). Tak określonych wymogów formalnych nie spełnia uzasadnienie decyzji organu I instancji, które ogranicza się tylko do podania łącznej kwoty dochodu rodziny skarżącej, bez rozbicia na poszczególne składniki. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż – jak wynika z treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – uniemożliwiło organowi odwoławczemu prawidłowe odtworzenie toku rozumowania (obliczeń) organu I instancji, a w rezultacie udaremniło przeprowadzenie efektywnej kontroli instancyjnej decyzji tego organu. SKO, bazując na treści decyzji pierwszoinstancyjnej i zaświadczenia Urzędu Skarbowego, błędnie bowiem przyjęło, iż w kwocie dochodu rodziny skarżącej kwota umorzonych należności (tj. 3.915 zł) nie została uwzględniona. W efekcie organ odwoławczy nie ustosunkował się do kluczowego dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zarzutu skarżącej o bezpodstawności wliczenia tej kwoty do dochodu wyszczególnionego w złożonej do akt administracyjnych deklaracji PIT-37, pozbawiając tym samym stronę prawa do pełnego, merytorycznego rozpoznania jej sprawy przez dwie instancje (art. 15 k.p.a.). Przechodząc do analizy zasadności ww. zarzutu skarżącej należy wyjść od stwierdzenia, że w postępowaniu o przyznanie świadczeń rodzinnych organy administracji publicznej obowiązane są w pierwszej kolejności do ustalenia, czy osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz określonych dodatków do tego zasiłku spełnia kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.ś.r. W świetle tego przepisu zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00 zł. Definicję legalną dochodu, uwzględnianego we wskazanym kryterium, zawiera art. 3 pkt 1 u.ś.r., w myśl którego ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie, oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, b) deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, tj. m.in.: – alimenty na rzecz dzieci, – zaliczkę alimentacyjną określoną w przepisach o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, – świadczenia pieniężne wypłacane w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów. W świetle powołanego przepisu na dochód uwzględniany w limicie kryterium dochodowego składają się trzy zasadnicze elementy: (1) przychody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych (art. 3 pkt 1 lit. a u.ś.r.), (2) dochód z pozarolniczej działalności gospodarczej wykonywanej przez osoby fizyczne, opodatkowany zryczałtowanym podatkiem dochodowym od osób fizycznych (art. 3 pkt 1 lit. b u.ś.r.), (3) inne dochody, wyłączone spod opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych, enumeratywnie wymienione w art. 3 pkt 1 lit. c u.ś.r. (zob. A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2009, s. 77). W świetle powyższego zasadą jest, że wliczeniu do dochodu relewantnego przy ustalaniu prawa do zasiłku rodzinnego podlega każdy przychód w rozumieniu ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307 ze zm.; dalej w skrócie: "u.p.d.o.f."), który nie jest zwolniony od podatku dochodowego od osób fizycznych (w szczególności na podstawie art. 21 ust. 1 u.p.d.o.f.), a zarazem nie został wymieniony w art. 3 pkt 1 lit. c u.ś.r. Przepis art. 21 ust. 1 u.p.d.o.f. wylicza szereg rodzajów dochodów, które są wolne od podatku dochodowego, w tym m.in.: świadczenia rodzinne otrzymane na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, dodatki rodzinne i pielęgnacyjne, świadczenia pieniężne otrzymane w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów oraz zasiłki porodowe otrzymane na podstawie odrębnych przepisów (pkt 8), a także świadczenia z pomocy społecznej (pkt 79). Spośród wymienionych wyżej, przykładowo, rodzajów dochodów niepodlegających opodatkowaniu na gruncie u.p.d.o.f., świadczenia pieniężne otrzymane w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów zostały wyraźnie wymienione w art. 3 pkt 1 lit. c tiret dwudzieste siódme u.ś.r. i na tej podstawie podlegają wliczeniu do dochodu na potrzeby ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Dokonując, przez pryzmat przywołanych regulacji, kwalifikacji prawnej kwoty umorzonej należności U. S. z tytułu zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w latach 2004-2006 trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę na przesłanki, jakie legły u podstaw orzeczenia o umorzeniu tej należności. Otóż, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji umarzającej (decyzja Prezydenta [...] z dnia[...] czerwca 2008 r. nr[...] – załącznik do skargi), przyczyną zastosowania w tym przypadku art. 30 ust. 9 u.ś.r. - umożliwiającego dokonanie umorzenia, jeżeli zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności" - była ustalona przez organ i opisana w uzasadnieniu tej decyzji trudna sytuacja materialna (bardzo niski dochód na członka rodziny) oraz zdrowotna (całkowita niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji) U. S. Należy zauważyć, że powody te w istocie pokrywają się z przesłankami, jakie obowiązany jest uwzględnić organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej, której to pomocy – jak wynika z art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.; dalej "ustawa po pomocy społecznej", w skrócie "u.p.s.") – udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu m.in.: ubóstwa, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby. Dokonane umorzenie mieści się zatem niewątpliwe w szerokim pojęciu pomocy społecznej, przez którą, zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., rozumie się instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, przy czym, jak podkreśla się w doktrynie, istotą wspomnianej polityki społecznej jest deklaracja władzy państwowej podejmowania działań zmierzających do możliwie najlepszego ukształtowania sfery bytowej obywatela (zob. W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2010, s.17). Co więcej, godzi się zauważyć, że decyzja w sprawie umorzenia ww. należności skarżącej została podjęta z upoważnienia tego samego organu, który jest właściwy do przyznawania świadczeń z pomocy społecznej (tj. Prezydenta [...]). Z tych względów, w uznaniu Sądu, kwota należności z tytułu zwrotu nienależnie pobranego przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego, która została przez właściwy organ umorzona przez wzgląd na trudną sytuację socjalno-bytową osoby dłużnika, stanowi w istocie specyficzną postać świadczenia z pomocy społecznej w rozumieniu art. 21 ust. 1 pkt 79 u.p.d.o.f. na rzecz tej osoby, i jako przychód wolny od podatku dochodowego od osób fizycznych nie podlega wliczeniu do dochodu rodziny skarżącej za 2008 r. uwzględnianego przy ustalaniu prawa do zasiłku rodzinnego. Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, takiemu wnioskowi nie stoi na przeszkodzie okoliczność, że w zawartym w art. 36 u.p.s. wyliczeniu poszczególnych rodzajów świadczeń z pomocy społecznej nie ma umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Zgodnie bowiem z założeniem o ograniczonej, ale jednak autonomii pojęciowej prawa podatkowego, użytemu w art. 21 ust. 1 pkt 79 u.p.d.o.f. terminowi "świadczenia z pomocy społecznej" należy przypisać znaczenie szersze, autonomiczne właśnie, nie ograniczające się tylko do katalogu świadczeń "nazwanych" w art. 36 u.p.s. W tym miejscu trzeba podkreślić inny jeszcze, nie mniej istotny - celowościowy i prawnokonstytucyjny - aspekt omawianego zagadnienia. Mianowicie, nie do zaakceptowania z powyższych względów wydaje się sytuacja, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której organ administracji publicznej umarzając określoną należność z powołaniem się na względy natury socjalno-bytowej dotyczące osoby dłużnika (skarżącej) doprowadza w ten sposób (poprzez doliczenie umorzonej kwoty do dochodu rodziny) do pozbawienia ww. osoby prawa do otrzymywanego periodycznie zasiłku rodzinnego, który w swej istocie służy zabezpieczeniu codziennego bytu tej osoby. Jest to sytuacja nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a zwłaszcza ze stanowiącą jej istotny komponent – zasadą zaufania obywatela do organów państwa i stanowionego (oraz stosowanego) przez nie prawa. W świetle powyższych uwag organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że kwota 3.915 zł z tytułu umorzenia w 2008 r. nienależnie pobranego przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego za lata 2004-2006 stanowi przychód osiągnięty w roku, w którym doszło do umorzenia, tj. w roku 2008. Zarazem jednak akceptując wliczenie tej kwoty – będącej w swej istocie świadczeniem z pomocy społecznej w rozumieniu art. 21 ust. 1 pkt 79 u.p.d.o.f. – do dochodu rodziny skarżącej za rok 2008, organy obu instancji naruszyły przepis art. 3 pkt 1 lit. a u.ś.r., który, a contrario, poza wyjątkami przewidzianymi w art. 3 pkt 1 lit. c u.ś.r., nie pozwala na doliczanie do tego dochodu świadczeń nie podlegających opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi odnośnie kwalifikacji prawnej umorzonej kwoty 3.915 zł w świetle przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także przy wydaniu nowej decyzji w sprawie zasiłku rodzinnego ustrzeże się uchybień, jakimi dotknięte było uzasadnienie decyzji z dnia 02 października 2010 r. Mając wszystko to na względzie Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. MZ