I OSK 1205/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1815/14 o odrzuceniu skargi J. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zamiany lokalu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1815/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zamiany lokalu. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Zarząd Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy uchwałą z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], po rozpatrzenia wniosku J. S. o zamianę obecnie zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] na lokal większy z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, wyraził zgodę na zamianę lokalu oraz rozstrzygnął o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu J. S. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki określonej w § 4 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, w związku z czym brak jest podstaw do zamiany lokalu nr [...] przy ul. [...] na lokal o większej powierzchni. Organ uznał, że w przypadku wnioskodawczyni zasadna jest natomiast zamiana lokalu nr [...] przy ul. [...] na lokal o zbliżonym metrażu, albowiem wnioskodawczyni ponosi wysokie koszty ogrzewania, a źródłem utrzymania gospodarstwa domowego wnioskodawczyni jest jedynie emerytura. Wobec powyższego Zarząd Dzielnicy Praga-Południe wyraził zgodę na zamianę lokalu na lokal o zbliżonym metrażu z lepszym wyposażeniem technicznym i rozstrzygnął o zakwalifikowaniu i umieszczeniu J. S. na liście osób oczekujących na najem lokalu. Pismem z dnia 7 lipca 2014 r. J. S. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w zakresie przedmiotowej uchwały, zarzucając pominięcie w rozstrzygnięciu sprawy syna ww. – R. S. W odpowiedzi na powyższe Zastępca Burmistrza Dzielnicy Praga Południe m.st. Warszawy, pismem z dnia 7 sierpnia 2014 r., poinformował stronę, iż ww. uchwała jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Pismem z dnia 9 września 2014 r. J. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając ww. skargę stwierdził, że wniosek strony skarżącej nie dotyczył zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Treścią żądania była kwestia zamiany zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] na lokal większy z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. W ocenie Sądu I instancji uregulowanie § 24 ust. 1 i § 8 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m.st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kwestia zamiany lokali nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zamiana lokali stanowi bowiem wykonywanie uprawnień właścicielskich przez jednostkę samorządu terytorialnego w stosunku do mienia, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy i co za tym idzie, jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. W konsekwencji skarga wniesiona na tego rodzaju uchwałę nie podlega kognicji sądu administracyjnego i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła J. S., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz pozostawienie temu Sądowi rozstrzygnięcia o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uchwała Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie zamiany lokalu na lokal większy z mieszkalnego zasobu m.st. Warszawy nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej i jest zatem sprawą o charakterze cywilnoprawnym i w związku z tym nie podlega kognicji sądu administracyjnego; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te nie stanowią podstawy do skontrolowania ww. uchwały Zarządu Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy podczas gdy jest to sprawa z zakresu administracji publicznej i podlega kognicji sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie, podzielając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Mając jednak na uwadze obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 powołanej ustawy – Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która – jako prawo miejscowe – określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Przy tym ich zasadniczą część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 cytowanej uchwały, tj. pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, jak również reguluje sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. należy odnieść również do sytuacji jaka miała miejsce w rozpoznawanym przypadku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest bowiem pogląd, że uchwała w przedmiocie zakwalifikowania do zamiany zajmowanego lokalu mieszkalnego jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1392/14). Wniosek J. S. skierowany do władz Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy dotyczył zakwalifikowania do zamiany lokalu na lokal o większej powierzchni. Powyższe wynika z uzasadnienia do uchwały nr [...], gdzie wprost wskazano, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zamianę lokalu mieszkalnego w związku ze złym stanem technicznym lokalu nr [...] oraz budynku przy ul. [...]. Działania organu w tego typu przypadkach mają charakter administracyjnoprawny. Jest tu bowiem rozstrzygana kwestia, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. W takich sprawach rozstrzygnięcie administracyjnoprawne skutkuje zakwalifikowaniem wniosku o zamianę zajmowanego lokalu mieszkalnego, a następnie skierowaniem osoby ubiegającej się o zamianę do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu. Z tego względu odrzucenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. było nieuzasadnione, gdyż właściwość sądu administracyjnego obejmuje akt, na który została w tej sprawie wniesiona skarga. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.