II GSK 908/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędziowie Stanisław Gronowski NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 205/11 w sprawie ze skargi M. K., R. K. – "A." s.c. na pismo M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz M. K., R. K. – "A." s.c. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uwzględnieniu skargi M. K., R. K. wspólników spółki cywilnej "A." na informację M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez M. Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: M. K. i R. K. złożyli w M. Jednostce Wdrażania Programów Unijnych w Warszawie, dalej: MJWPU, wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pod nazwą "Rozwój i wzrost konkurencyjności firmy A. poprzez uruchomienie produkcji wyrobów garmażeryjnych" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007-2013 (RPO WM), Priorytet I - Tworzenie warunków dla rozwoju potencjału innowacyjnego i przedsiębiorczości na M., Działanie 1.5 - Rozwój przedsiębiorczości. Pismem z [...] grudnia 2010 r. MJWPU poinformowała wnioskodawców, że złożony przez nich wniosek nie przeszedł pomyślnie pierwszego etapu oceny merytorycznej (oceny wykonalności). Wnioskodawcy wnieśli do MJWPU protest od wyników powyższej oceny merytorycznej. W uzasadnieniu protestu podnieśli, iż kwestie dotyczące wskazania źródeł finansowania projektu jako całości i wykazanie jego wykonalności technicznej i finansowej zostały uzupełnione na żądanie organu, w dniu [...] listopada 2010 r. Zaznaczyli, że uzupełniając dokumentację oraz składając powyższe oświadczenia a także dodatkowo opisując realizację poszczególnych etapów inwestycji uznali, że wykazana została wykonalność techniczna i finansowa projektu. Pismem z [...] stycznia 2011 r. MJWPU poinformowała wspólników spółki cywilnej, że protest został oddalony, mimo uznania za uzasadnione zawartych w nim zarzutów co do niespełnienia trzech kryteriów. Za nieprawidłową uznano negatywną ocenę w zakresie kryterium nr 1 - wykonalność finansowa – uznając, że żądania ekspertów dostarczenia dokumentacji umożliwiającej finansową wykonalność projektu nie mają oparcia ani w regulaminie konkursu, ani w innych dokumentach konkursowych. Nieprawidłowa była także ocena negatywna co do kryterium nr 2 – efektywność projektu, bowiem jeden z ekspertów pomimo otrzymania żądanych wyjaśnień od wnioskodawców, zarzucił brak uzasadnienia przychodów ze sprzedaży, natomiast nie odniósł się do przedłożonego planu marketingowego, naruszając w ten sposób regulamin ocen, który wymaga wyczerpującej argumentacji. Z kolei drugi z ekspertów przedstawił swoją argumentację bez związku z przedmiotem oceny objętym kryterium nr 2. Naruszająca Regulamin konkursu była również ocena w zakresie kryterium nr 3 – dokumentacja techniczna, stwierdzająca, że przedstawienie informacji i podpisanie oświadczeń przez wnioskodawcę jest niewiarygodne, bowiem na etapie oceny merytorycznej powszechnie stosowane są oświadczenia stanowiące część I wniosku. Jednocześnie organ stwierdził, że nie ma podstaw do przywrócenia wniosku do ponownej oceny merytorycznej. Zgodnie bowiem z "Procedurą odwoławczą dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO WM 2007-2013", organ związany jest zakresem protestu, a wnioskodawca nie podniósł w proteście zarzutów do kryterium nr 4 (wykonalność organizacyjna (kadrowa) techniczna i technologiczna), za który od obu oceniających, otrzymał 0 punktów. Stąd też projekt w dalszym ciągu nie otrzymałby pozytywnej oceny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli M. K. i R. K. wnosząc o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji stwierdził, że Procedura odwoławcza nie przewiduje ograniczeń podstaw protestu, a zatem uczestnik konkursu może podnieść zarzuty zarówno odnośnie do samej procedury, jak też co do merytorycznej oceny wniosku, a zatem niezgodności oceny z kryteriami. W wyniku rozpoznania protestu MJWPU zgodnie z § 14 ust. 1 Procedury odwoławczej – może wyłącznie uwzględnić protest, co jest jednoznaczne z przekazaniem projektu do ponownej oceny, bądź nie uwzględniając go - oddalić protest. W ocenie Sądu z powołanej regulacji wyraźnie wynika, że instytucja odwoławcza jest obowiązana do rozpatrzenia wszystkich, tak proceduralnych, jak i merytorycznych zarzutów podniesionych w proteście. Zdaniem Sądu trafnie skarżący podnoszą, iż naruszenie prawa w kontrolowanej procedurze konkursowej polegało na nie odniesieniu się przez MJWPU do zarzutów protestu co do kryterium nr 4, albowiem jak wynika z pisma organu z [...] stycznia 2011 r., protest skarżącej został częściowo uwzględniony – w zakresie trzech z czterech zarzutów (sformułowanych odpowiednio w odniesieniu do czterech kryteriów oceny merytorycznej). Sąd zauważył, iż pismo informujące o wynikach rozpatrzenia protestu przytacza zarzuty strony w odniesieniu do trzech kryteriów, w odniesieniu do których protest został uwzględniony. Jednocześnie organ stwierdza, iż wobec braku w proteście zarzutów co do czwartego kryterium, nawet pozytywna ocena w zakresie trzech kryteriów determinuje stwierdzenie, że projekt nadal nie jest poprawny pod względem wykonalności. Sąd stwierdził, że na podstawie treści zaskarżonej informacji MJWPU z [...] stycznia 2011 r. nie da się przyjąć, aby w rozpoznawanej sprawie zarzuty protestu dotyczące kryterium nr 4 - wykonalność organizacyjna (kadrowa) techniczna i technologiczna, zostały poddane jakiejkolwiek analizie. Z treści tej informacji wynika bowiem, że według organu, skarżący nie zgłosili zarzutów do oceny w zakresie kryterium nr 4. Tym samym protest – w tym zakresie - w istocie nie został rozpatrzony, co powoduje, że przyznana ustawą możliwość odwołania była, w tym przypadku czysto iluzoryczna. W powołaniu na art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr. 84, poz. 712 ze zm.), dalej: z.p.p.r. oraz art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Sąd uznał, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd stwierdził, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy MJWPU powinna rozpoznać protest zgodnie z wymogami zawartymi w Procedurze odwoławczej, w szczególności winna się odnieść do wszystkich zarzutów tak proceduralnych, jak i merytorycznych i dopiero uznanie, że zarzuty te nie są zasadne może stanowić podstawę nie uwzględnienia protestu Powyższy wyrok, M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych zaskarżyła w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 134 § 1 i art. 3 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2002 r. ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a. poprzez sprawowanie niewłaściwej sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej, polegające na niezastosowaniu przy rozpoznawaniu skargi przepisu § 1 ust. 1 pkt 2 Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007 - 2013 przyjętej przez Zarząd Województwa M. uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. i na skutek tego błędne przyjęcie, że przedmiotem protestu od negatywnej oceny wykonalności wniosku o dofinansowanie, jak również przedmiotem rozpoznania wniesionego środka odwoławczego mogą być zarówno kwestie proceduralne, jak i kwestie merytoryczne. Kasator stwierdził, że przedmiotem protestu od negatywnej oceny wykonalności wniosku o dofinansowanie mogą być wyłącznie kwestie proceduralne a nie merytoryczne. Rozpoznanie środka odwoławczego polega na kontroli zgodności oceny wniosku o dofinansowanie z obowiązującymi procedurami, a nie na ponownej ocenie merytorycznej wniosku o dofinansowanie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. i R. K. – wspólnicy spółki cywilnej "A." wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., która, co należy od razu stwierdzić, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Zatem kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku zostanie dokonana w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Obejmują one zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 3 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.u.s.a. Naruszenie tych przepisów polegało według kasatora na niezastosowaniu przy rozpoznawaniu skargi § 1 ust. 1 pkt 2 Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. 2007 - 2013 przyjętej przez Zarząd Województwa M. uchwałą nr [...]z dnia [...] czerwca 2010 r. i przyjęciu przez Sąd, że przedmiotem protestu od negatywnej oceny wykonalności wniosku o dofinansowanie, jak również przedmiotem rozpoznania wniesionego środka odwoławczego, mogą być zarówno kwestie proceduralne, jak i kwestie merytoryczne, podczas gdy według kasatora mogły to być wyłącznie kwestie proceduralne. Inaczej mówiąc, według kasatora Sąd I instancji powołane wyżej przepisy prawa naruszył uznając, że w ramach rozpoznawania przez właściwy organ środka odwoławczego (protestu) od negatywnej oceny projektu, przedmiotem rozpatrywania mogą być zarówno kwestie proceduralne jak i zagadnienia merytoryczne. Podnieść należy, że przedmiotem kontroli sądów administracyjnych w sprawach o dofinansowanie projektów wyłonionych w trybie konkursu, jest ocena projektu, dokonana przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą). Kontrola sądowoadministracyjna dokonywana w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z.p.p.r. sprowadza się do oceny przez sąd administracyjny, czy kontrolowany akt (czynność) jest zgodny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i czy akty o charakterze pozaustawowym pozostają w zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 37 ustawy z.p.p.r. w postępowaniu dotyczącym ubiegania się i udzielania dofinansowania na podstawie tej ustawy ze środków z budżetu państwa lub środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w żadnym zakresie. Jeśli chodzi o postępowanie odwoławcze związane z negatywną oceną projektu wnioskodawcy ubiegającego się o dofinansowanie, to sprawa ta w sposób bardzo ogólny została uregulowana w ustawie z.p.p.r., przy czym w zakresie rozwiązań szczegółowych ustawa odsyła do systemu realizacji programu operacyjnego. Mianowicie, w art. 30 b ust. 1 z.p.p.r. stanowi się, że w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca po otrzymaniu w tym zakresie informacji, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. Nie powinno więc budzić wątpliwości, że gdy chodzi o procedurę odwoławczą to unormowanie jej w ramach systemu realizacji programu operacyjnego może obejmować wyłącznie zagadnienia związane z wnoszeniem środków odwoławczych i dotyczące terminów, trybu i warunków ich wnoszenia. Podkreślenia wymaga, że brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, by w ramach omawianego unormowania można było ograniczać postępowanie odwoławcze "do kwestii proceduralnych (prawidłowości przeprowadzenia samej oceny, w szczególności w odniesieniu do nieuwzględnienia treści wniosku i załączników, braku uzasadnień oceny)", o czym mowa w ust. 1 pkt. 2 Procedury odwoławczej. Ograniczenie postępowania odwoławczego wyłącznie do kwestii o charakterze formalnym nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ewentualne stosowanie się do takiego ograniczenia ze strony instytucji rozpoznających środki odwoławcze byłoby naruszeniem prawa. Wskazać należy także, że z treści art. 30b ust. 4 ww. ustawy wynika, iż właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej. Nie ulega wątpliwości, że pisemna informacja o negatywnej ocenie projektu powinna zawierać uzasadnienie wyników oceny projektu (zdanie drugie art. 30b ust. 1 z.p.p.r.). W rozpoznawanej sprawie do informacji z [...] grudnia 2010 r. o negatywnej ocenie projektu w pierwszym etapie oceny merytorycznej (ocenie wykonalności) MJWPU załączyła Kartę oceny merytorycznej. Treść tej Karty wskazuje, że na ocenę wykonalności składają się 4 kryteria nazwane w sposób następujący: - kryterium nr 1 - wykonalność finansowa, - kryterium nr 2 - efektywność ekonomiczna projektu, - kryterium nr 3 - dokumentacja techniczna zgodna z danymi podanymi we wniosku i przygotowana zgodnie z prawem polskim i unijnym, - kryterium nr 4 - wykonalność organizacyjna (kadrowa) techniczna i technologiczna. Zamieszczone w Karcie kryteria oceny wykonalności zgodne są z postanowieniami rozdziału 6 Opisu systemu wyboru projektów szczegółowego opisu priorytetów RPOWM 2007- 2013. Każde z omawianych kryteriów jest w Karcie opisane przez określenie zagadnień, które w ramach kryterium winny podlegać ocenie. Zauważyć należy, że opis tych kryteriów dotyczy zagadnień o charakterze merytorycznym i wyznacza zakres oceny. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż skoro z treści wymienionych dokumentów wynika, że na etapie oceny wykonalności wnioski są weryfikowane na podstawie kryteriów merytorycznych zawartych w karcie oceny merytorycznej, to niewątpliwe obowiązkiem podmiotu przeprowadzającego procedurę odwoławczą od informacji o negatywnej ocenie projektu, dokonanej w oparciu o te kryteria, jest ustosunkowanie się w piśmie informującym o wynikach tej procedury do wszelkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym przez wnioskodawcę tak proceduralnych jak i merytorycznych. Jednocześnie mając na uwadze treść art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju należy podkreślić, że wynikający z tego przepisu obowiązek przeprowadzenia oceny projektu w sposób rzetelny i bezstronny, obliguje organ odwoławczy do tego aby przy rozpatrywaniu protestu (środka odwoławczego) kierować się zasadą rzetelności i bezstronności, co skutkuje koniecznością rozważenia w postępowaniu odwoławczym wszystkich zarzutów protestu (środka odwoławczego), w tym także zarzutów merytorycznych. Ograniczenie postępowania odwoławczego wyłącznie do zagadnień proceduralnych, z pominięciem zagadnień merytorycznych czyniłoby z postępowania odwoławczego procedurę pozorną, nie dającą w istocie wnioskodawcom prawa do weryfikacji zaskarżonego aktu, przez ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, zgodnie z zasadą sformułowaną w art. 78 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II GSK 659/10). Z przyczyn wskazanych wyżej należało uznać, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszeń art. 134 § 1 p.p.p.s.a, art. 3 p.p.s.a. oraz art. 1 p.u.s.a. w sposób przedstawiony w skardze kasacyjnej, co jest równoznaczne z tym, że skarga ta nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Biorąc powyższe pod uwagę należało na mocy art. 184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.