II SA/Kr 14/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi [...] Telefonii Cyfrowej Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 31 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej [...] Telefonii Cyfrowej Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 357 zł (słownie trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 5 lipca 2010 r. znak: [...] Starosta [...] zawiesił postępowanie z urzędu w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] C. wraz z przyłączem energetycznym na działkach nr "1", "2", "3" w W. obr. [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 97 § 1 pkt 1 i art. 123 § 3 kpa. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę inwestycji z wniosku TC sp. z o.o. z siedzibą w W., organ powziął wiadomość, iż strony postępowania M. W., W. W., E. G. oraz K. K. nie żyją. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 kpa organ prowadzący postępowanie zmuszony jest go zawiesić do czasu ustalenia spadkobiercy lub wskazania przez sąd powszechny kuratora spadku. Starosta zaznaczył, że zgodnie z art. 97 § 2 kpa, jeżeli ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Organ I instancji poinformował również, iż zgodnie z art. 103 kpa, zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył inwestor, TC sp. z o.o. z siedzibą w W., podnosząc, że nabycie statusu strony w postępowaniu administracyjnym nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz oparte musi być na przepisie prawa materialnego. Skarżąca wskazała, iż stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, jest inwestor oraz każdy właściciel, użytkownik wieczysty bądź zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Podniosła, iż ustalenie osoby inwestora nie napotyka trudności, jednakże należy wnikliwie zbadać pozostały krąg stron, badając, czy podmioty mają tytuł prawny do nieruchomości (w postaci prawa własności, użytkowania wieczystego czy też trwałego zarządu), przy czym wymaga się, aby ta nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżąca uwypukliła fakt, iż inwestor przedłożył dokumenty, na podstawie których możliwe było ustalenie stron postępowania, zaś dowody te nie były kwestionowane przez organ. W ocenie skarżącej organ I instancji nieprawidłowo określił krąg stron postępowania, albowiem M. W., W. W., E. G. oraz K. K. nie posiadają tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Spółka twierdzenie powyższe oparła na wzajemnym stosunku wykresów umieszczonych w Kwalifikacji Przedsięwzięcia oraz oddziaływania inwestycji, które nie są tożsame, zaś według skarżącej organ I instancji zbyt szeroko ujął obszar oddziaływania inwestycji. Na skutek powyższego wskazane wyżej osoby nie są stronami postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.\ Wobec powyższego spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2010 r. znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 80 ust. 1, art. 81 ust. 1 i art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie spełnione zostały łącznie trzy podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt. 1 kpa. Po pierwsze z akt postępowania wynika, iż zmarły cztery osoby będące stronami tego postępowania, zaś organ I instancji nie miał możliwości wezwania spadkobierców zmarłej strony do wzięcia udziału w postępowaniu, a także nie zaszły przesłanki z art. 30 § 5 kpa, zaś finalnie postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Organ II instancji powołał orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym organ administracyjny ma obowiązek zawiesić postępowanie w sytuacji kumulatywnego spełnienia wskazanych wyżej przesłanek. Organ II instancji odniósł się również do zarzutu skarżącej, iż organ I instancji zbyt szeroko określił zakres stron postępowania, a M. W., W. W., E. G. oraz K. K. nie powinni być uznani za strony postępowania. Organ II instancji zaznaczył, iż ustalenie obszaru oddziaływania dla konkretnego obiektu budowlanego należy każdorazowo do właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej I instancji, prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji, prowadząc postępowanie w sprawie zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego, jest związany granicami tego postępowania i nie może ingerować w inne ustalenia merytoryczne, dotyczące prowadzonego przez organ I instancji postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Argumenty strony dotyczące prawidłowości ustalenia stron postępowania winny być przeanalizowane przez organ I instancji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła wnioskodawczyni TC sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 118) w zakresie ustalenia stron postępowania, a także naruszenie art. 7 oraz art. 77 kpa, w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i uznanie, iż organ II instancji, prowadząc postępowanie w sprawie zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego, jest związany granicami tego postępowania i nie może ingerować w inne ustalenia merytoryczne, dotyczące prowadzonego przez organ I instancji postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W pierwszej kolejności skarżąca wskazała, iż nietrafnie organ II instancji uznał, iż organ II instancji prowadząc postępowanie w sprawie zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego jest związany granicami tego postępowania i nie może ingerować w inne ustalenia merytoryczne, dotyczące prowadzonego przez organ I instancji postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Skarżąca wskazała, iż organ II instancji powinien rozpoznać zażalenie w aspekcie wszelkich podniesionych przez stronę zarzutów, w tym w szczególności nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania przez organ I instancji. Skarżąca podniosła, iż organ II instancji winien wnikliwie zbadać zakres stron postępowania, z uwzględnieniem dyspozycji przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a zatem ustalić, iż stronami są osoby posiadające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Skarżąca wskazała, iż pojęcie obszar oddziaływania obiektu jest rekonstruowane przy każdej inwestycji budowlanej, gdyż każdorazowo na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia, materializują się odpowiednie normy wynikające z przepisów odrębnych, na których opierając się, można ustalić pewną strefę wokół realizowanego obiektu budowlanego. Zgodnie z definicją ustawową zamieszczoną w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W dalszej części uzasadnienia skargi, skarżąca przywołuje argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie z dnia 5 lipca 2010r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej bądź postanowienia w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź prawa procesowego mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, niż te wskazane przez skarżącą. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 30 § 5 kpa. Zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 kpa, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W postępowaniu w sprawie z wniosku TC sp. z o.o. o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] C., wraz z przyłączem energetycznym na działkach o nr "1", "2", "3" w miejscowości W. obr. [...], zmarły cztery strony postępowania: M. W., W. W., E. G. oraz K. K.. Starosta [...] wystąpił do właściwego Urzędu Stanu Cywilnego o wydanie odpisów aktów zgonu tychże osób. Z akt sprawy wynika, iż osoby te pozostawały w związkach małżeńskich, zatem organ I instancji winien przed zawieszeniem postępowania zwrócić się do małżonków tychże osób o wskazanie spadkobierców stron przedmiotowego postępowania administracyjnego. Dopiero stwierdzenie przez te osoby, iż nie są w stanie ujawnić spadkobierców zmarłych stron bądź w przypadku braku odpowiedzi z ich strony organ administracji byłby upoważniony do zawieszenia postępowania. Jeśli zatem organ nie podjął nawet próby ustalenia spadkobierców zmarłych stron, nie ma podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Z całą stanowczością stwierdzić należy, iż przywołany przepis nie nakłada na organ administracji bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku śmierci strony. Dopiero wtedy gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności określone w art. 30 § 5 kpa, a postępowanie nie stało się wobec śmierci strony bezprzedmiotowe, organ administracji zawiesza postępowanie. Zatem zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa jest obligatoryjne jedynie wtedy, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony przez organ nastręcza trudności i osób tych nie można zawiadomić o toczącym się postępowaniu. Wskazany wyżej pogląd jest zgodny ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ujętym m.in. w wyroku z dnia 7 czerwca 2000 r., sygn. akt: I SA 972/99 (niepublikowany), wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r., VII SA/Wa 11517/05, opubl. LEX nr 203695, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2007 r., I SA/Wa 2317/05, opubl. Legalis. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 sierpnia 2005 r., I SA/Wa 653/04 opubl. Legalis ponadto stwierdza, iż stosownie do art. 97 § 1 pkt 1 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe. W razie śmierci strony organ nie może nie zauważyć tego faktu i nie wezwać spadkobierców do udziału w postępowaniu. Organ winien także rozważyć kwestię, czy nie wystąpić do sądu powszechnego o ustanowienie kuratora spadku nieobjętego, a gdy to uczyni, na podstawie dyspozycji przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa zobligowany jest zawiesić postępowanie. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie ma charakteru uznaniowego, lecz zobowiązuje organ administracji do zawieszenia postępowania z urzędu wobec zaistnienia określonych okoliczności. Starosta [...] w postępowaniu wszczętym na wniosek inwestora – TC sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, wobec faktu, iż zmarły cztery osoby będące stronami przedmiotowego postępowania, nie tylko nie podjął czynności zmierzających do ustalenia kręgu spadkobierców tychże stron, lecz również z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej wystąpił już po dacie wydania przedmiotowego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, które w konsekwencji uznać należy za przedwczesne. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż organ II instancji powinien rozpoznać zażalenie w aspekcie wszelkich podniesionych przez stronę zarzutów, w tym w szczególności nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania przez organ I instancji, uznać należy ten zarzut za nietrafny. Postanowienie o zawieszeniu postępowania jest tzw. postępowaniem wpadkowym, zaś kontrola organu odwoławczego, a w następnej kolejności sądu administracyjnego, winna polegać na zbadaniu przesłanek obligujących bądź zezwalających organowi administracji na zawieszenie postępowania. Organ I instancji w postępowaniu administracyjnym, w zaistniałym stanie faktycznym w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, winien wnikliwie i szczegółowo określić krąg stron postępowania, mając na względzie dyspozycje przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Do badania tego aspektu postępowania administracyjnego nie jest uprawniony organ odwoławczy rozpoznający zażalenie na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania ani w konsekwencji sąd administracyjny rozpoznający skargę na postanowienie utrzymujące ww. postanowienie w mocy. Przywołać należy ugruntowany w doktrynie pogląd, iż wniesienie zażalenia uruchamia bowiem swoisty (zażaleniowy) tok instancji, który, mimo iż od strony procesowej jest niemal identyczny z tokiem postępowania odwoławczego, jednakże od strony materialnej jest od niego całkowicie różny. Celem toku zażaleniowego jest wyłącznie weryfikacja rozstrzygnięcia wydanego w toku rozpoznawanej sprawy indywidualnej i nie ma on, co do zasady, wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie tej sprawy (zob. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 101-102). Zaś Naczelny Sąd Administracyjny, podkreślając odrębność zażaleniowego i odwoławczego toku instancji, przyjął w wyroku z dnia 10 maja 1993 r., I SA 1548/92 (ONSA 1994, Nr 2, poz. 81), iż: "Rozpatrując zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania, organ administracji nie może wyjść poza przedmiot zaskarżenia i orzec o zakończeniu postępowania przez jego umorzenie na zasadzie art. 105 kpa.". Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organu pierwszej instancji będzie w pierwszej kolejności zwrócenie się do potencjalnych spadkobierców zmarłych stron postępowania, zaś w braku jakiejkolwiek odpowiedzi bądź odpowiedzi negatywnej, iż nie są w stanie określić spadkobierców zmarłych stron, w następnej kolejności dopiero zawieszenie postępowania. Na marginesie powyższych rozważań, wskazać należy, iż zgodnie z art. 124 kpa postanowienie powinno zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Postanowienie z dnia 5 lipca 2010 r. wydane przez Starostę [...] nie spełnia wymagań określonych w przytoczonym wyżej przepisie - nie zawiera kompletnego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, które winny się znaleźć nawet w postanowieniu mającym charakter incydentalny czy też wpadkowy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.