I SA/Wa 1959/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącej Gminy G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] sprostowaną postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w całości i stwierdziła nabycie przez Gminę Miasta G., z mocy prawa, własności zabudowanej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb ewidencyjny – m. G., jako działka nr [...] o pow. [...]ha, KW [...] (d. [...]) i odmówiła stwierdzenia nabycia przez Gminę G., z mocy prawa, w/w nieruchomości. Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2010 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. nr 32, poz. 191 z późn. zm.) o nabyciu z mocy prawa przez Miasto i Gminę G. własności nieruchomości położonych w G., oznaczonych jako dz. nr [...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] m². Burmistrz Miasta G. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podnosząc, że dotknięta jest ona wadą nieważności, ponieważ w dniu 27 maja 1990 r. istniały dwie gminy: G. – miejska i wiejska, będące odrębnymi jednostkami podziału terytorialnego, a posiadające jedynie wspólne organy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 1998 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji organu wojewódzkiego. Wnioskiem z dnia 22 lipca 1998 r. Gmina Miasta G. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 1999 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 1998 r. Następnie Burmistrz Miasta G. wnioskiem z dnia 15 czerwca 1999 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o dokonanie podziału mienia w trybie art. 44 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w następujący sposób: Gminie Miastu G. 7/10 części i Gminie G. 3/10 części. W następstwie powyższego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie, decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia [...] marca 1999 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 1998 r., nr [...] a także decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., nr [...] dotyczącej nabycia przez Miasto i Gminę G., z mocy prawa, własności nieruchomości położonych w G., oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków G. jako działki nr [...],[...] oraz [...]o łącznej pow. [...] m². Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Wójt Gminy G.. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. w części dot. stwierdzenia nieważność swoich decyzji wydanych wcześniej, a w części dot. stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] uchylił własną decyzję i orzekł o stwierdzeniu nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Miasto i Gminę G. z mocy prawa nieruchomości położonej w G., oznaczonej w ewidencji gruntów obręb - m. G. jak działka nr [...] o pow. [...] ha. Stwierdził również, że w/w decyzja Wojewody [...] z dnia [...]kwietnia 1992 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Miasto i Gminę G. z mocy prawa nieruchomości położonych w G., oznaczonych w ewidencji gruntów obręb Miasta G. jako działki nr [...]i nr [...], została wydana z naruszeniem prawa. Na w/w decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Wójt Gminy G. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 889/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Od w/w orzeczenia Wójt Gminy G. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 28 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1385/06 oddalił skargę kasacyjną. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] stwierdził nabycie, w częściach po ½, przez Gminę Miasta G. i Gminę G., z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb ewidencyjny - m. [...], jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sytuacji, gdy mienie służy dwóm różnym gminom: miejskiej i wiejskiej, mającym swoje siedziby w granicy tego samego miasta, to może być ono przedmiotem współwłasności, jeżeli służyło wykonywaniu zadań należących do właściwości zarówno jednej, jak i drugiej gminy. Przedmiotowa nieruchomość położona w m. G. przy ul. [...] (obejmująca działkę nr [...] wraz z zabudowaniami) stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. niepodzielny składnik mienia ogólnonarodowego (Skarbu Państwa), które służyło wykonywaniu zadań Gminy Miasta G. i Gminy G. W budynku posadowionym na działce gminy posiadały swoje siedziby i funkcjonowały również organy wspólnej rady narodowej dla miasta i sąsiadującej z nim gminy, przy czym wspólna rada narodowa nosiła nazwę "rada narodowa miasta i gminy". Organ I instancji stwierdził, że w dniu 27 maja 1990 r. w/w nieruchomość nie była fizycznie i funkcjonalnie podzielona pomiędzy gminę miasta G. i gminę G. tzn. na dzień 27 maja 1990 r. nie był ustalony zakres wykorzystywania (przez Gminę Miasta G. i Gminę G.) przedmiotu komunalizacji, tj. zabudowanej nieruchomości oznaczonej nr działki [...], pozostający w związku z wykonywanymi przez te gminy zadaniami. Wojewoda [...] uznał zatem, że w dniu 27 maja 1990 r. mienie służyło wykonywaniu zadań należących do właściwości zarówno jednej jak i drugiej gminy. Przy braku dowodów jaka część przedmiotowego mienia należała w tym dniu do Gminy Miasta G., a jaka do Gminy G. organ wojewódzki stwierdził, że nieruchomość była przedmiotem współwłasności w równych częściach. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...]lutego 2010 r. złożył Burmistrz Miasta G., domagając się nabycia własności całej nieruchomości przez Gminę Miasta G. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., uchyliła w całości decyzję Wojewody [...] nr [...] stwierdziła nabycie przez Gminę Miasta G., z mocy prawa, własności zabudowanej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb ewidencyjny – m. [...], jako działka nr [...] o pow. [...] ha, KW [...] (d. [...]) i odmówiła stwierdzenia nabycia przez Gminę G., z mocy prawa, w/w nieruchomości. W uzasadnieniu Komisja wskazała, powołując się na wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 2184/98, że prawidłowe jest stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na rzecz gminy położenia nieruchomości, tj. na rzecz Miasta G. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2010 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina G., reprezentowana przez radcę prawnego M.K. W skardze pełnomocnik strony skarżącej podniósł zarzut naruszenia: a) art. 7 i 77 § 1 Kpa, w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, b) art. 10 Kpa poprzez niewezwanie skarżącej do zapoznania się z materiałem dowodowym, c) art. 107 § 3 Kpa poprzez brak uzasadnienia dla przyjętego przez KKU rozstrzygnięcia, d) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. poprzez bezpodstawne uznanie, że z przepisu tego wynika zakaz dokonywania komunalizacji mienia znajdującego się w obrębie danej jednostki terytorialnej na rzecz innej gminy. W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik Gminy G., powołując się na doktrynę oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, przedstawił szereg argumentów uzasadniających, w jego ocenie, podnoszone zarzuty. Argumentację swą powtórzył następnie w pismach z dnia 25 lutego 2010 r. oraz z dnia 21 marca 2011 r. Na wstępie skargi pełnomocnik Gminy G. r.pr. M.K. zaznaczył, że orzecznictwo w kwestii określenia "gminy właściwej" nie jest jednolite. W związku z powyższym KKU przed podjęciem decyzji powinna niezwykle starannie i wnikliwie przeanalizować stan faktyczny w niniejszej sprawie, czego – zdaniem strony skarżącej – nie uczyniła. Następnie skarżąca zaznaczyła, że z ogólnego przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej nie wynika bezwzględny zakaz, by na rzecz danej gminy nie można było dokonać komunalizacji mienia znajdującego się w obrębie innej jednostki terytorialnej. Wręcz przeciwnie, praktyka wskazuje, że wiele gmin w toku postępowania komunalizacyjnego uzyskało własność mienia ogólnonarodowego położonego na terenie innej gminy. W ocenie skarżącej skoro w/w przepis podlegał zróżnicowanej interpretacji sądów, to obowiązkiem organów administracji było kierowanie się przy podejmowaniu decyzji – zgodnie z art. 7 Kpa – z jednej strony interesem społecznym, a z drugiej słusznym interesem strony. Przy czym pełnomocnik zaznaczył, że trudno twierdzić, iż interes społeczny lub przepis prawa stoi na przeszkodzie rozstrzygnięciu korzystnemu dla skarżącej Gminy wiejskiej G., zwłaszcza że istnieje pełna tożsamość interesu strony skarżącej i interesu publicznego. Argumentem za przyjęciem w/w stanowiska jest zdaniem skarżącej fakt, że strona postępowania będąca osobą prawną i jednocześnie podmiotem prawa publicznego de facto została pozbawiona z mocy decyzji KKU siedziby swojego urzędu, w którym wykonywała funkcje publiczne w dniu 27 maja 1990 r. KKU nie wzięła pod uwagę, że konsekwencją nieuznania nabycia z mocy prawa przez skarżącą współwłasności przedmiotowej nieruchomości może być – w razie sporu – usunięcie Gminy G. przez Miasto G. z budynku. Pełnomocnik zaznaczył, że w decyzji KKU brak jest wyjaśnienia, co zrobić powinna Gmina G. po nieuznaniu jej prawa do siedziby jej organów, by móc wykonywać nałożone przez prawo zadania publiczne, w sytuacji gdy nie dysponuje ona żadnym innym budynkiem, gdzie mogłaby prowadzić swoją działalność, ani też środkami, które mogłaby przeznaczyć na budowę (zakup, dzierżawę) obiektu. W dalszej części skargi pełnomocnik stwierdził, iż uszło uwadze Komisji, że normy prawne należy interpretować zgodnie z Konstytucją. Skutkiem bowiem decyzji organu II instancji może być ograniczenie konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego a także zasady równości podmiotów wobec prawa. Mimo bowiem, że Gmina G. i Miasto G. są podmiotami znajdującymi się w takiej samej sytuacji prawnej, to Gmina G. została pozbawiona prawa współwłasności budynku, w którym jej władze miały siedzibę w dniu 27 maja 1990 r. Pełnomocnik wyjaśnił ponadto, że orzecznictwo sądów i Trybunału Konstytucyjnego nie jest jednolite również w kwestii konieczności bezwzględnego stosowania tzw. "zasady terytorialności", zgodnie z którą decydującym kryterium przy dokonywaniu komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej jest miejsce położenia składników komunalizowanego mienia. W myśl tej zasady komunalizacja może być dokonana wyłącznie na rzecz tej jednostki samorządu terytorialnego, na terenie której to mienie jest położone. Taki pogląd podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w jedynym powołanym przez KKU wyroku. Jednakże KKU pominęła milczeniem fakt, że oprócz tej zasady prezentowane jest w orzecznictwie i literaturze także i inne podejście w kwestii komunalizacji mienia związane z miejscem wykonywania zadań publicznych przez daną jednostkę samorządu terytorialnego. Ponadto pełnomocnik zaznaczył, że zwrot normatywny "gmina właściwa" oznacza gminę, do której w dniu wejścia w życie ustawy należały określone składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), a nie gminę miejsca położenia nieruchomości. Biorąc pod uwagę z jednej strony brak zakazu w art. 5 ust. pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. dokonywania komunalizacji mienia znajdującego się w obrębie danej jednostki terytorialnej na rzecz innej gminy, a z drugiej strony istnienie znaczącego orzecznictwa dopuszczającego taki właśnie sposób komunalizacji mienia, jeżeli w dacie komunalizacji ów składnik należał do organu innej gminy, KKU wydała zaskarżoną decyzję w oczywisty sposób naruszającą powyższy przepis. W ocenie skarżącej skoro siedzibą Gminy wiejskiej G. jest miasto G., zaś przedmiot sporu znajduje się właśnie w mieście G., nie ma przeszkód prawnych, by Gmina ta (powstała dopiero w 1991 r. w wyniku podziału Miasta i Gminy G.) mogła obecnie być współwłaścicielem składnika mienia położonego na terenie miasta. Skarżąca podniosła, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] jest błędna, tak samo, jak poprzedzające ją wyroki obu instancji sądów administracyjnych, bowiem ustawa o samorządzie terytorialnym w żadnym przepisie prawa nie dopuszczała istnienia dwóch jednostek samorządu terytorialnego (dwóch wspólnot samorządowych) posiadających wspólne organy. W konsekwencji taki twór administracyjny z poprzedniego systemu musiał być po dniu 27 maja 1990 r. traktowany jako jedna wspólnota terytorialna. Gmina w rozumieniu art. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym oznacza bowiem "wspólnotę mieszkańców" oraz "odpowiednie terytorium" a organami tej wspólnoty są rada i zarząd. Dowodem na to jest chociażby fakt, że wybory odbywały się do jednej rady Miasta i Gminy G. Dlatego też należy uznać, że w dniu 27 maja 1990 r. nie mogły – na gruncie obowiązującego prawa – powstać na tym terenie dwie gminy, jak to wynika z orzeczeń sądowych wydanych w niniejszej sprawie. Odwrotnie, w tej dacie została mocą prawa utworzona jedna jednostka samorządu terytorialnego (jedna wspólnota samorządowa) – Miasto i Gmina G., obejmująca dwie skonsolidowane jednostki podziału administracyjnego państwa. W ocenie skarżącej nie ma więc wątpliwości, że komunalizacja powinna była nastąpić na rzecz jednej, skonsolidowanej wspólnoty samorządowej, którą na terenie miasta i gminy G. ustanowiła z dniem 27 maja 1990 r. ustawa o samorządzie terytorialnym. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wniosła o jej oddalenie. Pismem z dnia 8 marca 2011 r. pełnomocnik Gminy Miasta G. – radca prawny H.I., wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik wskazał, że decyzja KKU odpowiada prawu, wobec czego nie zostały naruszone przepisy procesowe wskazane w skardze. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. uczestnik powołując orzecznictwo NSA i Trybunału Konstytucyjnego wskazał, że nabycie prawa własności do nieruchomości stanowiącej do 27 maja 1990 r. siedzibę władz gminnych nie stanowi koniecznego warunku realizacji zadań publicznych przez daną gminę, która może je realizować także wtedy, gdy korzysta z budynku wynajmowanego od innego podmiotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: ,,ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że w granicach danej sprawy sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze i może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. W postępowaniu przed organem I instancji Gmina Miasta G. ustanowiła pełnomocnika radcę prawnego K.M. (pełnomocnictwo z 27 listopada 2009 r.) do reprezentowania Gminy Miasta G. w sprawie o nabycie z mocy prawa spornej nieruchomości. Stosownie do przepisu art. 40 § 2 Kpa, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków. Zatem w przypadku ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania. Decyzja organu I instancji nie została doręczona pełnomocnikowi, lecz Burmistrzowi Gminy Miasta G., co narusza art. 40 § 2 Kpa i czyni doręczenie bezskutecznym. Skoro nie nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji stronie, nie otworzył się termin do złożenia odwołania przez tę stronę. Zgodnie z treścią art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Termin do wniesienia odwołania ma charakter zawity (por. wyrok NSA z dnia 2 października 1996 r., SA/Ka 1742/95, niepubl.). Z istoty takiego terminu wynika, że nigdy nie może być on przedłużany, ani nie może rozpocząć biegu przed prawidłowym doręczeniem decyzji przez organ I instancji, wobec tego złożenie odwołania przed prawidłowym doręczeniem decyzji powoduje jego bezskuteczność. W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. zostało złożone przez Gminę Miasta G., a organ I instancji w trybie art. 133 Kpa przedstawił je organowi odwoławczemu. Z kolei Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie dostrzegła tego, że decyzja organu I instancji nie została doręczona ustanowionemu pełnomocnikowi. Jak wyżej zaznaczono, zgodnie z art. 129 § 2 Kpa w zw. z art. 40 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi ustanowionemu przez stronę. Zatem doszło do rozpoznania niedopuszczalnego odwołania, co stanowi rażące naruszenie art. 129 § 2 w związku z art. 40 § 2 Kpa oraz art. 134 Kpa (poprzez jego niezastosowanie). Otóż organ odwoławczy obowiązany był w takiej sytuacji wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania, gdyż zostało ono złożone przed skutecznym doręczeniem decyzji stronie. Konsekwencją takiego postanowienia byłby obowiązek organu I instancji doręczenia decyzji pełnomocnikowi Gminy Miasta G., a od daty tego doręczenia rozpocząłby się 14 - dniowy bieg terminu do złożenia odwołania przez tę stronę. Powinno to wprost wynikać z uzasadnienia tego postanowienia. Merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji, w sytuacji gdy odwołanie zostało złożone przed skutecznym doręczeniem decyzji organu I instancji stronie odwołującej się, tj. przed rozpoczęciem biegu terminu do złożenia odwołania, stanowi rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wyżej omówione wskazania odnoszące się do stosowania przepisów prawa procesowego, tj. wyda postanowienie w trybie art. 134 Kpa. W tym stanie rzeczy wobec wskazanych rażących uchybień procesowych, przedwczesna byłaby ocena zarzutów skargi. Mając na względzie wszystkie powyżej omówione okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152, a także art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.