II SA/Ol 124/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi S.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta ustalił kwotę nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego na córkę M.L. w okresie od 1 marca 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. w wysokości 408,00 zł oraz kwotę nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na córkę M.L. w okresie od 1 marca 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. w wysokości 480,00 zł. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzją z dnia "[...]" przyznano S.L. na córkę M. prawo do zasiłku rodzinnego w kwocie 68,00 zł miesięcznie, dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w kwocie 80,00 zł miesięcznie, jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie 100,00 zł na okres od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. Po otrzymaniu zaświadczenia szkolnego, z którego wynikało, że M.L. była słuchaczką Liceum "[...]" w E. do dnia 2 lutego 2007 r., decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta uchylił od dnia 1 marca 2007 r. decyzję własną z dnia "[...]". W tej sytuacji świadczenia rodzinne wypłacone w postaci zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w okresie od 1 marca 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. stało się, zdaniem organu, świadczeniami pobranymi nienależnie. S.L. została pouczona w decyzji z dnia "[...]" o konieczności informowania organu wypłacającego świadczenie rodzinne o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, również została o tym pouczona we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Mimo tego obowiązku nie poinformowała o fakcie skreślenia córki z listy słuchaczy liceum. Od powyższej decyzji S.L. wniosła odwołanie podnosząc, że żądanie zwrotu tych świadczeń jest niezasadne. Zarzuciła brak należytej staranności przy rozpatrywaniu sprawy, a także brak ochrony przysługujących jej praw jako samotnej matce i rodzicowi osoby niepełnosprawnej. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]"Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że od 1 marca 2007 r. S.L. została skutecznie pozbawiona prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem. Po tym dniu został wypłacony zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem, który jej się nie należał. Pobranie świadczenia w sytuacji, kiedy nie jest się do niego uprawnionym, rodzi obowiązek jego zwrotu. Odwołująca była pouczona o zasadach przyznawania pomocy w formie zasiłku rodzinnego. Organ wyjaśnił również, że w przeprowadzonym postępowaniu została jedynie wskazana kwota świadczeń nienależnie pobranych w danym okresie. Dopiero, kiedy przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna organ I instancji będzie mógł żądać zwrotu ustalonej w decyzji kwoty. Poza tym Istnieje możliwość umorzenia lub rozłożenia na raty ustalonej kwoty na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na tę decyzję S.L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podnosząc, że została ona wydana z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP, gdyż została naruszona zasada zaufania do państwa oraz zasada prawidłowej legislacji. Ustawa o świadczeniach rodzinnych od momentu jej uchwalenia była co roku nowelizowana, co w ocenie skarżącej oznacza, że legislacja była przeprowadzana chaotycznie i pośpiesznie. Ustawodawca racjonalnie ocenił, że możliwości osób chorych są ograniczone i przez jakiś czas mogą być one wyłączone z kształcenia. Natomiast zapis o rzekomej zmianie sytuacji osoby niepełnosprawnej w danym momencie nieuczącej się jest bublem prawnym. Skarżąca podniosła także, iż nie jest prawdą stwierdzenie o poinformowaniu jej o skreśleniu córki z listy uczniów, czym uniemożliwiono jej skorzystanie z drogi odwoławczej. Skarżąca podała, że pomimo wskazania w skarżonej decyzji, iż została jedynie określona kwota świadczenia nienależnie pobranego, to Referat Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego już zażądał zwrotu tej kwoty, mimo istnienia możliwości jej umorzenia. Poza tym w poprzedniej decyzji wskazano jej , że nie ma takiej możliwości, nawet po spełnieniu określonych warunków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w skarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z dnia 10 marca 2008 r. Dyrektora Liceum "[...]" w E., z którego wynika, że o fakcie skreślenia z listy słuchaczy córki skarżąca została poinformowana w trakcie rozmowy na terenie szkoły, bezpośrednio po zakończeniu sesji egzaminacyjnej. Z zaświadczenia wynika, że sesja egzaminacyjna odbyła się w styczniu 2007 r., a uchwała Rady Pedagogicznej w sprawie klasyfikacji w roku szkolnym 2006/2007 została podjęta w dniu 2 lutego 2007 r. W tej sytuacji nie można zgodzić się ze skarżącą, że nie miała ona informacji o fakcie skreślenia córki z listy słuchaczy liceum. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie skarga została wniesiona na decyzję ustalającą kwotę nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego na córkę M.L. w okresie od 1 marca 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. oraz kwotę nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na córkę M.L. w okresie od 1 marca 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. Prawo do zasiłku rodzinnego, dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na okres od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. na córkę M. zostało przyznane skarżącej przez Prezydenta Miasta decyzją z dnia "[...]", która następnie została uchylona od dnia 1 marca 2007 r. decyzją tego organu z dnia "[...]" w związku z otrzymaniem zaświadczenia szkolnego, z którego wynikało, że M.L. była słuchaczką liceum do dnia 2 lutego 2007 r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.) zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 (tj. rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; opiekunowi faktycznemu dziecka) do ukończenia przez dziecko: 1) 18 roku życia lub 2) nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia, albo 3) 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub w szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie natomiast z art. 8 pkt 5 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do zasiłku rodzinnego przysługuje m.in. dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz rozpoczęcia roku szkolnego. Na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne zobowiązana jest do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się m.in. świadczenie rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy). Uprawnienia do poszczególnych świadczeń może zatem nabyć i zachować tylko osoba, która spełnia wszystkie warunki przewidziane w ustawie. W celu zapobiegania nieprawnie pobieranym świadczeniom ustawodawca wprowadził zasadę zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Jednakże z treści art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są pojęciami tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę na to, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2009 r., I OSK 826/09, z dnia 27 października 2010 r., I OSK 981/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest zatem wcześniejsze pouczenie świadczeniobiorcy o braku prawa do pobierania świadczenia przy zaistnieniu określonych okoliczności. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1 tej ustawy, jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Świadczeniobiorca może wywiązać się z obowiązku wynikającego z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych tylko wtedy, gdy okoliczność powodująca utratę prawa do świadczenia jest mu znana, czyli jest świadomy jej wystąpienia. Natomiast brak świadomości, że świadczenie od określonego momentu nie przysługuje, wyłącza możliwość uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane. Decydujące w tej mierze znaczenie ma ustalenie, kiedy świadczeniobiorca dowiedział się o okoliczności powodującej utratę uprawnienia do świadczenia rodzinnego. Zgodnie z powszechnie akceptowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem nie można uznać pobranych świadczeń za nienależne, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że się jej nie należały (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Go 645/07, WSA w Łodzi z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. II SA/Łd 1105/07 i z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. II SA/Łd 1107/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, iż uznanie przez organy orzekające w sprawie, że pobierane przez skarżącą, w okresie od dnia 1 marca 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r., świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym, w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie zostało oparte na prawidłowych rozważaniach i ustaleniach poczynionych w tym kierunku. W rozpoznawanej sprawie okolicznością wpływającą na zmianę przyznanego świadczenia rodzinnego było zaprzestanie kontynuowania nauki przez córkę skarżącej oraz skreślenie jej w związku z tym z listy słuchaczy liceum. Jednakże, jak wyżej wskazano, samo wystąpienie takiej okoliczności nie uzasadnia nakazania zwrotu świadczenia rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego jako świadczenia nienależnie pobranego. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musiała bowiem być świadoma, iż okoliczność, która powoduje ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych wystąpiła. Natomiast w tej sprawie skarżąca nie tylko we wniesionej skardze, ale również w odwołaniu z dnia 16 grudnia 2007 r. (k. 41 akt administracyjnych) oświadczyła, że szkoła nie poinformowała jej o skreśleniu córki z listy słuchaczy liceum, jak również nie została złożona rezygnacja z dalszej nauki. Organy orzekające w sprawie, jak wynika z zaskarżonej decyzji, nie ustaliły kiedy skarżąca faktycznie dowiedziała się o skreśleniu córki z listy słuchaczy liceum. W dniu 2 lutego 2007 r. Rada Pedagogiczna Liceum podjęła uchwałę o nieotrzymaniu przez córkę skarżącej promocji na semestr drugi w liceum, organy jednak nie wyjaśniły, od kiedy skarżąca była świadoma, że świadczenie, które pobiera jest świadczeniem nienależnie pobranym. Organy nie poczyniły ustaleń czy szkoła poinformowała skarżącą o fakcie skreślenia z listy słuchaczy córki, a jedynie oparły się na zaświadczeniu z dnia 10 marca 2008 r. wydanym przez Dyrektora Liceum, z którego wynika, że skarżąca została poinformowana o tym fakcie w trakcie rozmowy na terenie szkoły, bezpośrednio po zakończeniu sesji egzaminacyjnej, czemu skarżąca zaprzecza. Tymczasem w postępowaniu administracyjnym, stosownie do uregulowań zawartych w art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji w każdym przypadku powinno być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. W ramach omawianej zasady mieści się wymóg przeprowadzenia przez organ z urzędu dowodów niezbędnych do właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, kierując się zawartą w niniejszym wyroku oceną prawną, organ I instancji powinien ustalić przy wykorzystaniu przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego środków dowodowych, kiedy skarżąca dowiedziała się o skreśleniu córki z listy słuchaczy liceum i od kiedy zaistniał obowiązek powiadomienia przez skarżącą organu o tym fakcie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy.