II SA/Go 105/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr I/4/2010 w przedmiocie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) Wojewoda zaskarżył uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr I/4/2010 w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Gminy i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucił Radzie Gminy istotne naruszenie art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegające na podjęciu uchwały w głosowaniu tajnym zamiast w głosowaniu jawnym. Naruszenie przez Radę trybu podejmowania uchwały i zasady jawności głosowania jest istotnym naruszeniem prawa, którego skutkiem winno być stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W tej mierze Wojewoda przywołał treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Op 567/07. Z protokołu Nr [...] z przebiegu pierwszej sesji Rady Gminy wynika, że uchwałę Nr I/4/2010 w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Gminy podjęto w trybie tajnego głosowania nad zaproponowanymi pięcioma członkami tej Komisji, a następnie w głosowaniu jawnym podjęto uchwałę potwierdzającą ten wybór. Przy czym poszczególni kandydaci w głosowaniu tajnym otrzymali następującą ilość głosów: K.C. – 14, J.K. - 11,R.K. – 12, J.K. – 12, G.Z. - 12. Natomiast uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Gminy podjęto jednomyślnie 15 głosami radnych to jest pełnego składu Rady. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wyraziła pogląd, iż uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zasadą jawności głosowania przewidzianą w art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Głosowanie tajne dotyczyło jedynie aktu wyboru członków Komisji czyli etapu wcześniejszego przed podjęciem uchwały Nr I/4/2010. Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy natomiast ustaliła skład osobowy Komisji Rewizyjnej. Głosowanie nad tą uchwałą było jawne, wzięło w nim udział 15 radnych z których 15 było "za" co wynika z protokołu przebiegu I Sesji Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2010 r. Zdaniem Rady wybór członków Komisji jako akt wewnętrzny mógł być podjęty w głosowaniu tajnym. Było to zgodne ze Statutem Gminy z dnia 25 lutego 2009 r. Według §15 ust. 3 Statutu wybór członków Komisji oraz Przewodniczących Komisji następuje w głosowaniu tajnym. Statut Gminy jest prawem miejscowym obowiązującym organy gminy. Został on uchwalony i opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa po uprzednim sprawdzeniu przez służby prawne Wojewody. Jednocześnie z ostrożności organ podniósł, iż tajny akt głosowania poprzedzający podjęcie zaskarżonej uchwały nie ma znaczenia dla ważności podjętej uchwały, bo uchwała podjęta w głosowaniu jawnym uzyskała 15 głosów "za". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591) uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady w głosowaniu jawnym chyba, że ustawa stanowi inaczej. Przepis ten wprowadza zatem jako zasadę w podejmowaniu uchwał przez radę gminy głosowanie jawne z możliwością wprowadzenia ustawowych wyjątków od tej zasady. Zasadę jawności podejmowania uchwał potwierdza też art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym wprowadzający ogólną zasadę jawności działania organów gminy, która może być ograniczona w drodze ustawy. Zasada jawności działania organów gminy odzwierciedlona jest także w prawie obywateli do uzyskiwania informacji zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej. Obowiązujące przepisy ustawowe nie przewidują wyłączenia jawności głosowania w sytuacji powołania Komisji Rewizyjnej Rady Gminy. Ograniczenie tej zasady w ustawie o samorządzie gminnym dotyczy tylko nielicznych wypadków – miedzy innymi wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy. Należy zatem przyjąć, iż w świetle art. 14 tej ustawy Rada Gminy nie może dowolnie kształtować trybu i sposobu głosowania w sprawach, które należą do jej właściwości. Rada Gminy w przedmiotowej sprawie wprowadziła podwójny tryb wyboru członków Komisji Rewizyjnej poprzez tajny wybór i jawne głosowanie deklaratoryjnej uchwały w przedmiocie powołania tej komisji. Tym samym Rada w sposób niezgodny z przepisami ustawy wprowadziła niedopuszczalny tryb powołania tej komisji naruszając bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawowe. Taki tryb wprowadził niejednoznaczną sytuację dla oceny jaką ilością głosów zostali wybrani poszczególni członkowie Komisji Rewizyjnej. Jeśli byłaby taka sytuacja, iż w głosowaniu tajnym wszyscy kandydaci otrzymali po 15 głosów to jest wszystkich głosów radnych to potwierdzenie tego faktu w deklaratoryjnej uchwale oznaczałaby, że naruszenie trybu nie miało istotnego wpływu na wynik głosowania. Wówczas należało by przyjąć, iż Komisja Rewizyjna została powołana jednomyślnie. Nadto należy zwrócić uwagę, iż o ile w głosowaniu tajnym każdy z członków Rady Gminy miał możliwość oddania głosu na każdego z kandydatów indywidualnie, to w głosowaniu jawnym nad uchwałą dotyczyło ono całego składu osobowego komisji. Sąd zauważa, że głosowanie w radzie nie jest jedynie czysto technicznym sposobem podejmowania uchwał przez radę gminy, lecz ma doniosłe znaczenie dla zapewnienia jawności podejmowanych rozstrzygnięć przez władzę publiczną co jest niezbędnym warunkiem i przesłanką demokratyzacji procesów politycznych oraz urzeczywistnienia konstytucyjnego prawa do informacji. Zasada jawności życia publicznego nie może być rozumiana wąsko jako jawność obrad rady gminy, lecz szeroko jako jawność również głosowań przy podejmowaniu uchwał. Z zasady tej wynika bowiem, że mieszkańcy wspólnoty samorządowej (wyborcy) powinni mieć ustawowo zagwarantowaną nie tylko możliwość przysłuchiwania się wystąpieniom radnych podczas jawnych obrad, lecz także możliwość konfrontacji wypowiedzi radnych z ich wiążącym stanowiskiem w sprawach wyrażonych w jawnym głosowaniu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2001 r., sygn. akt III RN 87/00). Powoływanie się w odpowiedzi na skargę na okoliczność iż zastosowana procedura tajnego głosowania pozostaje w zgodzie z § 15 ust. 3 Statutu Gminy jako prawa miejscowego nie mogła mieć wpływu na oddalenie skargi. Rada Gminy nie jest uprawniona do określania w Statucie oraz w innym przepisie prawa miejscowego, że Rada może zarządzić głosowanie tajne nad sprawą należącą do jej właściwości. Skoro bowiem jawność obrad i głosowania w radzie gminy jest zasadą, a ustawa o samorządzie gminnym określa przypadki, w których głosowanie jest tajne to mimo zasady autonomii statutowej gminy należy podzielić pogląd dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Rada Gminy nie może postanowić w statucie, iż zarządza głosowanie tajne dla wyboru członków komisji (por. wyrok NSA- OZ w Gdańsku z 28 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Gd 1737/94) Określenie w Statucie innego trybu podejmowania uchwał niż wynika to z przepisu art. 14 ustawy o samorządzie gminnym stanowi naruszenie prawa czego konsekwencją jest uznanie, że uchwała jest nieważna. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270), a na podstawie art. 152 tej ustawy orzekł iż zaskarżona uchwała nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku.