II SA/Gl 68/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] r., Nr [...], Rada Miasta R. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący obszar w jednostkach strukturalnych S. i S. w R. Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Miasta R. przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego ww. uchwałą z [...] r. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 14 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W § 2 uchwały stwierdzono, że zmiana dotyczy terenu położonego w jednostce strukturalnej S. i S., zlokalizowanego przy ul. [...], oznaczonego w obowiązującym planie symbolem I 2 UP. Granice terenu przeznaczonego do zmiany planu oznaczono w załączniku graficznym do uchwały ( § 4 uchwały ). Po dokonaniu wymaganych ustawą czynności związanych ze zmianą obowiązującego planu w dniu [...] r. Rada Miasta R., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 27 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w jednostce strukturalnej S. i S. w R. W § 1 pkt 1 uchwały stwierdzono, że uchwala się zmianę planu zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] r. W pkt 3 postanowiono, że zmiana planu obejmuje zmianę przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu oznaczonego w uchwale z [...] r. symbolem I 2 UP ( tereny zabudowy usług publicznych ). Dalej w § 2 uchwały wymieniono części integralne, a w § 3 zawarto wyjaśnienie terminów w niej użytych. W § 5 uchwały określono przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem I 6 UP – teren usług publicznych. W § 6 – 11 uchwały określono szczegółowe zasady zagospodarowania. Uchwała w przedmiocie zmiany planu miejscowego zawierała uzasadnienie, załącznik graficzny w skali 1 : 1000, a także rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu, sposobie realizacji i finansowania inwestycji z zakresu zadań własnych gminy, a także wymagane informacje o składzie zespołu autorskiego. Uchwałę podjęto po stwierdzeniu przez Radę zgodności zmiany planu z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta R.", przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia [...] r., Nr [...]. Na powyższą uchwałę skargę do Sądu I instancji złożył Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucił naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 Konstytucji w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniósł, że wprowadzona do planu zmiana nie jest zgodna z postanowieniami Studium, które teren objęty zmianą planu przeznacza wyłącznie na usługi oświaty i wychowania oraz handlu detalicznego, zaś uchwalona zmiana przewiduje dla terenu usług publicznych dopuszczalną lokalizację zabudowy wielorodzinnej, budynki zamieszkania zbiorowego oraz mieszkania w ramach obsługi działalności związanej z przeznaczeniem terenu. Studium nie przewiduje możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Uchwała o zmianie planu pozbawiona jest nadto elementów obligatoryjnych w postaci określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Nadto zarzucił organ nadzoru, że naruszone zostały zasady prawidłowej legislacji w ten sposób, że w § 5 ust. 3 uchwały odesłano ogólnie do "przepisów odrębnych", nie precyzując o jakie przepisy chodzi. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała nie narusza Studium, które określa ogólnie podstawowe przeznaczenie terenów, nie zakazując jednocześnie wprowadzania przeznaczeń dopuszczalnych. Na terenie objętym zmianą planu w jednostce I 6 UP wprowadzono katalog przeznaczeń, które nie kolidują z podstawowym i jednocześnie nie mogą zaistnieć samodzielnie na danym terenie, przy czym nie mogą stanowić więcej niż połowy powierzchni wyznaczonego w planie terenu. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy podano, że na etapie prac przygotowawczych przeprowadzona została analiza stanu istniejącego i ocena istniejących podziałów geodezyjnych. W razie konieczności ich zmiany, dokonana zostanie w trybie art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie się natomiast do przepisów odrębnych, bez ich indywidualizowania, nie stanowi wady aktu. Zwrot taki jest powszechnie stosowany w prawodawstwie, a w sytuacji planu miejscowego jest wyrazem nadrzędności powszechnie obowiązujących ustaw i rozporządzeń, w stosunku do przepisów planu miejscowego. W związku z zarzutem sprzeczności uchwały ze Studium, Prezydent Miasta, na wezwanie Sądu nadesłał kopię uchwały Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Studium wraz z jego fragmentem "wyniki końcowe część tekstowa, rysunek Studium z zaznaczonym terenem objętym zmianą planu i wyrys ze Studium dla obszaru objętego zmianą planu. Z wyrysu i rysunku Studium wynika, że teren objęty zmianą planu leży na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem UO UH, określonym jako "tereny usług oświaty i wychowania", "tereny usług handlu detalicznego". Nadesłany tekst Studium nie posługuje się terminem "teren", lecz operuje pojęciem "strefy", w rozdziale V wymieniając osiem stref oznaczonych symbolami od K1 do K8. Także na stronie 22 nadesłanego tekstu Studium mowa jest o podziale miasta na strefy funkcjonalne, będące podstawą harmonijnego rozwoju. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/GL 185/10 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że skoro zaskarżona uchwała dokonała zmiany planu przyjętego [...] r. w stosunku do określonego terenu, to należy uznać, że w konsekwencji całość normatywną stanowią obie uchwały i możliwe powinno być określenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wszystkich obszarów objętych planem, w tym także np. ogłoszenie tekstu jednolitego planu. Dlatego też zaskarżona uchwała, jako akt zmieniający uchwałę w przedmiocie planu, winna być tak sformułowana, aby wynikało z niej, które przepisy aktu zmienianego uzyskują nowe brzmienie, które są derogowane i jakie dodatkowe, nieobecne dotychczas w akcie postanowienia są dodawane. Z tego powodu przepisy aktu zmieniającego winny przybrać postać przepisów drugiego stopnia, orzekających o zmianach w konkretnie oznaczonych przepisach. Wymogi w tym względzie należy uznać za zasady sporządzania planu o jakich mowa w art. 28 ustawy. W szczególności za zasadę sporządzenia planu należy uznać regułę wyrażoną w art. 14 ustawy, zgodnie z którą plan miejscowy uchwala się w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania. Zaskarżona uchwała została podjęta zdaniem Sądu z naruszeniem tych zasad, gdyż w świetle jej treści nie jest możliwe w miarę jednoznaczne określenie wprowadzonego dla danego terenu sposobu zagospodarowania. Sąd nie podzielił stanowiska, że odesłanie w tekście § 5 ust. 3 uchwały do bliżej nie określonych "przepisów odrębnych" uzasadnia zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej, bowiem w przepisach prawa miejscowego nie jest generalnie wykluczona możliwość posługiwania się przepisami blankietowymi. Podobnie Sąd nie uznał słuszności zarzutu dotyczącego braku określenia w uchwale szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości, skoro zaskarżona uchwała stanowi nowelizację uchwały w przedmiocie planu, to należy oba akty traktować jako całość, uchwała w przedmiocie planu zawiera rozdział 8 stanowiący o warunkach scalania i podziału nieruchomości. Sąd stwierdził nadto, że zarzut sprzeczności uchwały ze Studium w oparciu o zebrany materiał nie poddaje się dostatecznej weryfikacji. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Rada Miasta R. zarzuciła, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w przypadku zmiany planu zagospodarowania nie mają zastosowania zapisy działu III rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej ( Dz. U. Nr 100 poz. 908 ), dotyczące tekstu jednolitego. W tym zakresie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem przepisy odrębne w rozumieniu § 143 tego rozporządzenia. Nie zgodzono się także ze stanowiskiem Sądu, że zaskarżona uchwała nie pozwala na w miarę jednoznaczne określenie wprowadzonego dla objętego nią terenu sposobu zagospodarowania, co mogłoby stanowić przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, w związku z regułą wyrażoną w art. 14 ustawy. Nie ulega bowiem zdaniem Rady wątpliwości, że objęta kwestionowaną uchwałą zmiana planu dotyczy ściśle określonego terenu, oznaczonego w planie symbolem I 2 UP. Nadto zarzucono, że Sąd nie zbadał istotnego zarzutu skargi Wojewody tj. niezgodności zaskarżonej uchwały z uchwałą Rady Miasta R. z dnia [...] r. Nr [...], w sprawie "uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta R.". Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2133/10 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdził, że zakres kontroli sądowej w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego musi być z natury rzeczy ograniczony jedynie do wypadków wyraźnego naruszenia wynikających z przepisów zasad, na których władztwo planistyczne gminy znajduje swoje oparcie i których katalog nie może być poszerzany lub interpretowany rozszerzająco. NSA przychylił się do stanowiska skarżącej Rady, że Sąd I instancji pominął przepis § 143 rozporządzenia w sprawie "zasad techniki prawodawczej" w jakim nakazuje on stosować do aktów prawa miejscowego zasady dotyczące tworzenia tekstów jednolitych i wprowadzania zmian do jednostek redakcyjnych norm już istniejących, tylko odpowiednio. Specyfika nowelizacji planu miejscowego w zakresie częściowym (pod względem terytorialnym) polega na wprowadzeniu nowego przeznaczenia dla danej jednostki obszarowej i w takim wypadku nie ma zdaniem NSA potrzeby dokonywania nowelizacji poszczególnych zapisów, dotyczących tej jednostki w planie dotychczas obowiązującym, a wystarczające jest wprowadzenie zmian określających przeznaczenie wybranego, określonego w uchwale o przystąpieniu do zmiany planu, terenu. Na tym polega możliwość odpowiedniego stosowania reguł techniki prawodawczej, dopuszczona w § 143 rozporządzenia, w przypadku zmiany planu miejscowego. Zdaniem NSA uchwała w przedmiocie zmiany planu miejscowego ma swój własny byt prawny, a zatem nie ma przeszkód, by zawierała także tzw. przepisy własne, wyłącznie na użytek tej uchwały. Istnienie takich zapisów nie może być uznane za kolidujące z zapisami ogólnymi, wprowadzonymi w uchwale podstawowej, dotyczącymi nowelizowanego planu miejscowego. Uchwała taka może przy tym zawierać słowniczek użytych w uchwale nowelizującej wyrażeń, wyłącznie na jej użytek, co ma też miejsce w przypadku uchwały zaskarżonej. Uznał także NSA za zasadny zarzut skargi kasacyjnej co do niezasadnego poniechania przez WSA zbadania zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności ze studium, czego domagał się skarżący Wojewoda [...]. Rozpoznając ponownie skargę Wojewody Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2009 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Biorąc pod uwagę treść omawianego wyżej wyroku NSA należy stwierdzić, że niezasadny jest sformułowany w skardze przez Wojewodę zarzut podjęcia zaskarżonej uchwały z naruszeniem zasad techniki prawodawczej, wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Z oceny prawnej NSA wynika, że dopuszczalny i zgodny z prawem jest objęty zaskarżoną uchwałą sposób zredagowania zmiany przeznaczenia terenu którego uchwała ta dotyczy. W konsekwencji nie można podzielić zarzutu organu nadzoru, że treść kontrolowanego planu zagospodarowania po jego zmianie dokonanej kontrolowaną uchwałą jest niejasna i niezrozumiała dla adresatów. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę przychyla się też w całości do stanowiska wyrażonego w poprzednim wydanym w sprawie przez tutejszy Sąd wyroku, że odesłanie w tekście § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały do bliżej nie określonych "przepisów odrębnych" nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak stwierdził bowiem Sąd w poprzednim wyroku w przepisach prawa miejscowego nie jest generalnie wykluczona możliwość posługiwania się przepisami blankietowymi. Należy mieć w tym względzie na uwadze, że przepisy odrębne mogą wynikać z różnych aktów prawnych (w tym mogących być uchwalonymi również w przyszłości ), których zarówno ilość jak i zawarte w nich uregulowania prawne mogą ulegać zmianie. Trudno byłoby je zatem zawsze dokładnie wskazać w planie miejscowym. Biorąc pod uwagę, że zaskarżona uchwała stanowi jedynie zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której w rozdziale 8 zawarto warunki scalania i podziału nieruchomości, nie można podzielić też zarzutu skargi naruszenia kwestionowaną uchwałą art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak to wskazał już Sąd w poprzednim wyroku oba te akty ( uchwały ) należy traktować w tym względzie jako całość. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest też zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 20 ust. 1 władztwo planistyczne przysługuje gminie i jest realizowane m.in. przez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego poprzedzonych, uchwaleniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nieważność podejmowanych w tym przedmiocie uchwał powoduje zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy jedynie naruszenie zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania tych aktów oraz naruszenie właściwości organów do ich podejmowania. W odniesieniu do naruszenia wynikającej z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 omawianej ustawy zasady zgodności planu ze studium oznacza to zdaniem Sądu, że ewentualne stwierdzenie tej niezgodności jako podstawy stwierdzenia nieważności planu nie powinno budzić wątpliwości. Tylko bowiem jednoznaczne stwierdzenie tej niezgodności daje podstawę do przyjęcia, że bezpodstawne jest stanowisko rady gminy w przedmiocie stwierdzenia tej zgodności, niezbędne w świetle treści art. 20 ust. 1 ustawy do podjęcia uchwały w przedmiocie planu miejscowego. W konsekwencji, ewentualnych wątpliwości w tym względzie nie można interpretować zdaniem Sądu na niekorzyść gminy, której przysługuje władztwo planistyczne. Za taką wykładnią obowiązującego prawa przemawia też zdaniem Sądu kierunek nowelizacji art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonanej z dniem 21 października 2010 r. ustawą zmieniającą z dnia 25 czerwca 2010 r. ( Dz. U. Nr 130 poz. 871 ). Zgodnie z wprowadzoną zmianą rada gminy ocenia plan przed jego uchwaleniem już nie w aspekcie jego zgodności z ustaleniami studium, lecz w kontekście tego, czy nie narusza on ustaleń studium. Wobec powyższego brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że przyjęty zaskarżoną uchwałą plan zagospodarowania jest niezgodny z obowiązującymi dla objętego terenu ustaleniami studium, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] roku. W tym względzie należy zważyć, że Sąd rozpoznający niniejszą skargę musiał ocenić zgodność zaskarżonej uchwały ze studium nie będąc uprawniony do zakwestionowania w tym postępowaniu treści (legalności ) samego studium. Zwrócić bowiem trzeba uwagę, co podniósł już Sąd w poprzednim wyroku, że brak jest dostatecznej korelacji pomiędzy częścią tekstową i graficzną studium. W szczególności w części tekstowej nie wyjaśniono wszystkich symboli użytych w części graficznej. Trudno zatem ustalić treść studium posługując się jedynie oznaczeniami z jego części graficznej co uczynił organ nadzoru składając skargę, zwłaszcza w sytuacji gdy w orzecznictwie przeważa pogląd, że przy ustalaniu treści planów zagospodarowania ( co należy odnieść również do treści studium ) decydujące znaczenie należy przypisywać części tekstowej. W konsekwencji nie kwestionowane ustalenie, że objęty zmianą planu teren znajduje się w obszarze oznaczonym w części graficznej studium symbolami UH ( tereny usług handlu detalicznego ) i UO ( tereny usług oświaty i wychowania), nie przesądza jeszcze zdaniem Sądu, że w świetle studium nie było dopuszczalne realizowanie na tym terenie budownictwa wielomieszkaniowego jako funkcji uzupełniającej - dopuszczalnej, które to przeznaczenie wynika z § 5 ust. 2 i 4 zaskarżonej uchwały. Zakaz taki nie wynika bowiem z któregokolwiek zapisu części tekstowej studium, w którym w części dotyczącej ilościowych i jakościowych zmian w warunkach zamieszkania i wypoczynku ( strona 16 załącznika tekstowego do uchwały o studium, strona 103 akt sądowych ), przewidziano m.in. działania mające na celu "zwiększenie aktywności w mieście na polu zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego" oraz "popieranie w mieście różnych form budownictwa mieszkaniowego". Mając na uwadze chociażby te przewidziane w studium kierunki działań długookresowych Gminy R., można zdaniem Sądu przyjąć, że studium nie wyklucza możliwości realizacji budownictwa wielomieszkaniowego jako funkcji uzupełniającej na terenach przeznaczonych zasadniczo pod usługi handlu detalicznego oraz na terenach usług oświaty i wychowania, zwłaszcza w sytuacji gdy na terenie objętym zakwestionowaną zmianą planu wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( § 7 pkt 1 zaskarżonej uchwały ).Trudno bowiem nadto przyjąć, że ewentualne przeznaczenie podstawowe w postaci handlu detalicznego oraz usług oświaty i wychowania wyklucza w każdym wypadku, z uwagi na jego charakter funkcję, dopuszczalność uzupełniającej zabudowy wielomieszkaniowej. Gdy nadto zważy się, co Sąd stwierdził z urzędu ( podzielając w tym względzie ustalenia poczynione przez tutejszy Sąd w poprzednim wyroku ), że zaskarżona uchwała została podjęta przy zachowaniu przewidzianej ustawą procedury oraz wynikających z ustawy pozostałych zasad, to skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. su.