II OSK 1566/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 68/11 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Miasta R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r. (II SA/Gl 68/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w jednostce strukturalnej S. i S. w R. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Uchwałą z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...], Rada Miasta R. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący obszar w jednostkach strukturalnych S. i S. w R. W dniu [...] września 2009 r. Rada Miasta R., podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w jednostce strukturalnej S. i S. w R. W § 1 pkt 3 tej uchwały postanowiono, że zmiana planu obejmuje zmianę przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu oznaczonego w uchwale z [...] marca 2006 r. symbolem I 2 UP (tereny zabudowy usług publicznych). W § 5 uchwały określono przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem I 6 UP – teren usług publicznych. Po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r. (II SA/Gl 185/10) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd stwierdził, że skoro zaskarżona uchwała dokonała zmiany planu przyjętego [...] marca 2006 r. w stosunku do określonego terenu, to w konsekwencji całość normatywną stanowią obie uchwały i możliwe powinno być określenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wszystkich obszarów objętych planem, w tym także np. ogłoszenie tekstu jednolitego planu. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała, jako akt zmieniający uchwałę w przedmiocie planu, powinna być tak sformułowana, aby wynikało z niej, które przepisy aktu zmienianego uzyskują nowe brzmienie, które są derogowane i jakie dodatkowe, nieobecne dotychczas w akcie postanowienia są dodawane. Z tego powodu przepisy aktu zmieniającego powinny przybrać postać przepisów drugiego stopnia, orzekających o zmianach w konkretnie oznaczonych przepisach. Wymogi w tym względzie należy uznać za zasady sporządzania planu, o jakich mowa w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności za zasadę sporządzenia planu należy uznać regułę wyrażoną w art. 14 ustawy, zgodnie z którą plan miejscowy uchwala się w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania. Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem tego przepisu, gdyż w świetle jej treści nie jest możliwe w miarę jednoznaczne określenie wprowadzonego dla danego terenu sposobu zagospodarowania. Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody Śląskiego, że odesłanie w tekście § 5 ust. 3 uchwały do bliżej nie określonych "przepisów odrębnych" uzasadnia zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej, bowiem w przepisach prawa miejscowego nie jest generalnie wykluczona możliwość posługiwania się przepisami blankietowymi. Podobnie Sąd nie uznał słuszności zarzutu dotyczącego braku określenia w uchwale szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości. Zdaniem Sądu, skoro zaskarżona uchwała stanowi nowelizację uchwały w przedmiocie planu, to należy oba akty traktować jako całość. Uchwała w przedmiocie planu zawiera zaś rozdział 8 określający warunki scalania i podziału nieruchomości. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Rady Miasta R., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r. (II OSK 2133/10) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 czerwca 2010 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) nakazuje stosować do aktów prawa miejscowego zasady dotyczące tworzenia tekstów jednolitych i wprowadzania zmian do jednostek redakcyjnych norm już istniejących tylko odpowiednio. Specyfika nowelizacji planu miejscowego w zakresie częściowym (pod względem terytorialnym) polega na wprowadzeniu nowego przeznaczenia dla danej jednostki obszarowej i w takim wypadku nie ma potrzeby dokonywania nowelizacji poszczególnych zapisów, dotyczących tej jednostki w planie dotychczas obowiązującym, a wystarczające jest wprowadzenie zmian określających przeznaczenie wybranego terenu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchwała w przedmiocie zmiany planu miejscowego ma swój własny byt prawny, a zatem nie ma przeszkód, by zawierała także tzw. przepisy własne, przyjęte wyłącznie na użytek tej uchwały. Istnienie takich zapisów nie może być uznane za kolidujące z zapisami ogólnymi, wprowadzonymi w uchwale podstawowej, dotyczącymi nowelizowanego planu miejscowego. Uchwała taka może przy tym zawierać słowniczek użytych w uchwale nowelizującej wyrażeń, wyłącznie na jej użytek, co ma też miejsce w przypadku uchwały zaskarżonej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji, ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę powinien zbadać zaskarżoną uchwałę pod kątem jej zgodności ze studium, czego domagał się skarżący Wojewoda Śląski. Po ponownym rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego, Sąd I instancji uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że niezasadny jest zarzut podjęcia zaskarżonej uchwały z naruszeniem zasad techniki prawodawczej, a zwłaszcza, że treść kontrolowanego planu zagospodarowania po jego zmianie dokonanej kontrolowaną uchwałą jest niejasna i niezrozumiała dla adresatów. W ocenie Sądu I instancji, odesłanie w tekście § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały do bliżej nie określonych "przepisów odrębnych" nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w przepisach prawa miejscowego nie jest generalnie wykluczona możliwość posługiwania się przepisami blankietowymi. Przepisy odrębne mogą wynikać z różnych aktów prawnych (w tym mogących być uchwalonymi również w przyszłości), których zarówno ilość, jak i zawarte w nich uregulowania prawne mogą ulegać zmianie. Trudno byłoby je zatem zawsze dokładnie wskazać w planie miejscowym. Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi jedynie zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta R. z dnia [...] marca 2006 r., w której w rozdziale 8 zawarto warunki scalania i podziału nieruchomości. Zatem, nietrafny jest zarzut skargi naruszenia kwestionowaną uchwałą art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż obie te uchwały należy traktować w tym względzie jako całość. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest też -zdaniem Sądu I instancji - dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasady zgodności planu ze studium wynikającej z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wskazał, że rozpoznając tę skargę, musiał ocenić zgodność zaskarżonej uchwały ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R." zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] czerwca 2003 r., nie będąc uprawnionym do zakwestionowania w tym postępowaniu treści (legalności) samego Studium. Sąd zwrócił uwagę na brak jest dostatecznej korelacji pomiędzy częścią tekstową i graficzną tego Studium. W ocenie Sądu, w szczególności w części tekstowej nie wyjaśniono wszystkich symboli użytych w części graficznej. Trudno zatem ustalić treść Studium, posługując się jedynie oznaczeniami z jego części graficznej, co uczynił organ nadzoru, zwłaszcza w sytuacji, gdy w orzecznictwie przeważa pogląd, że przy ustalaniu treści planów zagospodarowania (co należy odnieść również do treści studium) decydujące znaczenie należy przypisywać części tekstowej. W ocenie Sądu, fakt, że objęty zmianą planu teren znajduje się w obszarze oznaczonym w części graficznej Studium symbolami UH (tereny usług handlu detalicznego) i UO (tereny usług oświaty i wychowania), nie przesądza jeszcze o tym, że w świetle Studium nie było dopuszczalne realizowanie na tym terenie budownictwa wielomieszkaniowego jako funkcji uzupełniającej - dopuszczalnej, które to przeznaczenie wynika z § 5 ust. 2 i 4 zaskarżonej uchwały. Zakaz taki nie wynika bowiem z któregokolwiek zapisu części tekstowej Studium, w którym w części dotyczącej ilościowych i jakościowych zmian w warunkach zamieszkania i wypoczynku (strona 16 załącznika tekstowego do uchwały o Studium, strona 103 akt sądowych), przewidziano m.in. działania mające na celu "zwiększenie aktywności w mieście na polu zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego" oraz "popieranie w mieście różnych form budownictwa mieszkaniowego". Mając na uwadze chociażby te przewidziane w Studium kierunki działań długookresowych Gminy R., można - zdaniem Sądu - przyjąć, że akt ten nie wyklucza możliwości realizacji budownictwa wielomieszkaniowego jako funkcji uzupełniającej na terenach przeznaczonych zasadniczo pod usługi handlu detalicznego oraz na terenach usług oświaty i wychowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy na terenie objętym zakwestionowaną zmianą planu wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (§ 7 pkt 1 zaskarżonej uchwały). Trudno bowiem przyjąć, że ewentualne przeznaczenie podstawowe w postaci handlu detalicznego oraz usług oświaty i wychowania wyklucza w każdym wypadku, z uwagi na jego charakter i funkcję, dopuszczalność uzupełniającej zabudowy wielomieszkaniowej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów: - art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), - art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 tej ustawy, - art. 2 Konstytucji w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wojewoda podniósł, że uchwała z dnia [...] marca 2006 r. w rozdziale 8 zawiera tylko warunki scalania i podziału dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zaś zaskarżona uchwała z dnia [...] września 2009 r. obejmuje tereny usług publicznych, dla których nie zostały ustalone minimalne parametry działek. Skoro Rada przewidziała w uchwale z dnia [...] września 2009 r., możliwość podziału innych działek niż przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, to powinna określić zasady ich podziału. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wojewoda wskazał, że dla obszaru zlokalizowanego w jednostce strukturalnej S. i S. w części tekstowej studium przewidziano jako kierunki zagospodarowania strefę wielkogabarytowych obiektów infrastrukturalnych oraz realizację placówek kultury podstawowej na bazie istniejących świetlic szkolnych, a z części graficznej wynika, że teren ten przeznaczono pod usługi oświaty i wychowania oraz usługi handlu detalicznego. Przepisy studium, z których została wywiedziona przez Sąd I instancji możliwość lokalizacji na tym terenie budownictwa wielkomieszkaniowego nie odnoszą się do obszaru objętego planem. Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że brak jest korelacji pomiędzy częścią tekstową a graficzną studium. Jego zdaniem, część graficzna nie wprowadza innych ustaleń do części tekstowej, a tylko je precyzuje i uszczegóławia. Nie można części tekstowej interpretować oddzielnie od części graficznej, ani przyznawać jej decydującego znaczenia. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ nadzoru wskazał, że nieprawidłowe jest określenie w § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały zakazu przeznaczeń terenu innych niż te, które są dla niego ustalone w planie, z zastrzeżeniem przeznaczenia określonego w § 5 ust. 2 oraz sytuacji, kiedy przebudowa i rozbudowa istniejących obiektów i urządzeń wynika z przepisów odrębnych. Takie wyłączenie zakazu zagospodarowania poprzez odesłanie do bliżej niesprecyzowanych przepisów odrębnych w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinna mieć miejsca, gdyż to właśnie plan powinien określać ograniczenia w użytkowaniu terenów. Takie ustalenia planu są nieczytelne i nieprecyzyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nietrafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 zez m.). Zgodnie z tym przepisem w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W myśl § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Organ nadzoru zarzucił, iż w zaskarżonej uchwale w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w jednostce strukturalnej S. i S. w R. takich zasad nie określono. Podkreślenia wymaga, że gmina ma obowiązek określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem (art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy) w przypadku, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących danego terenu wynika konieczność ustalenia takich szczegółowych zasad. Podobny podgląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., II OSK 1370/10 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W doktrynie podkreśla się bowiem, że plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli natomiast stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 - brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem" (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 155). W przedmiotowej sprawie nie było konieczności ustalania w zaskarżonej uchwale zasad scalania i podziału nieruchomości znajdujących się na terenie objętym zmianą planu, albowiem nieruchomości tworzące ten obszar są w większości zagospodarowane. Jak wynika z odpowiedzi na skargę Prezydenta Miasta R. z dnia 24 lutego 2010 r., istniejące na tym terenie podziały nieruchomości gwarantują również jego właściwe przyszłe zagospodarowanie, zwłaszcza, że właścicielem wszystkich tych nieruchomości jest gmina. W przypadku konieczności dokonania wtórnych podziałów tych nieruchomości istnieje możliwość ich podziału niezależnie od ustaleń planu, na podstawie art. 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zauważyć należy ponadto, że z treści § 11 zaskarżonej uchwały wynika, że gmina, dopuszczając na terenie objętym zmianą planu scalanie i podział nieruchomości (pkt 1), wprowadziła zakaz wydzielania działek nie mających dostępu do drogi publicznej, z wyjątkiem sytuacji, kiedy wydzielenie działki służy powiększeniu innej działki (pkt 2). Od zasady tej wprowadzono wyjątek dotyczący wydzieleń geodezyjnych dla sieci technicznych oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Regulacja ta w zasadzie powtarza zapisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc nie wprowadza nowych zasad scalania i podziału, które nie byłyby przewidziane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że zaskarżona uchwałą jest zgodna ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R." zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] czerwca 2003 r. Wojewoda Śląski upatruje sprzeczności zaskarżonej uchwały ze Studium w tym, że w na terenie objętym zmianą planu dopuszczono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w sytuacji, gdy w Studium teren ten znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem UH (tereny usług handlu detalicznego) i UO (tereny usług oświaty i wychowania). Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, iż zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m. in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium składa się z części tekstowej oraz rysunku, które stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.). Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że część graficzna studium powinna stanowić odzwierciedlenie ustaleń przyjętych w części tekstowej. Rysunek studium wiąże więc tylko w takim zakresie, w jakim tekst studium odsyła do ustaleń wyrażonych w formie graficznej. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R." z 2003 r. jest aktem o wysokim stopniu ogólności i brak jest w nim dostatecznego powiązania pomiędzy symbolami naniesionymi na rysunek Studium, a częścią tekstową tego aktu prawnego. W części tekstowej Studium nie wyjaśniono, jakie zagospodarowanie terenu istnieje, czy też jest przewidywane na obszarach oznaczonych symbolami UH i UO. Nie można przyjąć z zawartego w części graficznej Studium samego opisu tych symboli (UH - tereny usług handlu detalicznego, UO - tereny usług oświaty i wychowania), że zabudowa wielorodzinna jest wykluczona na tych terenach, choćby jako funkcja uzupełniająca, skoro taki zakaz nie wynika z części tekstowej Studium. Błędne jest więc stanowisko organu nadzoru, iż zaskarżona uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w jednostce strukturalnej S. i S. w R. narusza ustalenia Studium z 2003 r. Chybiony jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 Konstytucji w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż prawidłowo sformułowano w § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały zakaz przeznaczeń terenu innych niż te, które są dla niego ustalone w planie, z zastrzeżeniem przeznaczenia określonego w § 5 ust. 2 oraz sytuacji, kiedy przebudowa i rozbudowa istniejących obiektów i urządzeń wynika z przepisów odrębnych. Zdaniem organu nadzoru, przeznaczenie terenu powinno być szczegółowo i konkretnie określone w planie miejscowym, bez odwoływania się do bliżej niesprecyzowanych przepisów odrębnych. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Rada gminy podejmując uchwałę, która ma charakter aktu prawa miejscowego jest związana nie tylko ustawowym upoważnieniem, ale również musi uwzględnić przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Organy gminy jako organy władzy publicznej obowiązane są bowiem działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W przypadku aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązek uwzględnienia przez organy planistyczne przepisów odrębnych wynika z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W związku z tym, że organ planistyczny może nie być w stanie ustalić wszystkich przepisów ustaw czy rozporządzeń, z których może wynikać konieczność przebudowy lub rozbudowy istniejących obiektów i urządzeń, zwłaszcza, że stan prawny w tym zakresie może ulegać zmianie, dopuszczalne jest ogólne odesłanie do przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2009 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy.