IV SA/Wa 198/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Syg. akt IV SA/Wa 198/11 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, biorąc za podstawę art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) – po rozpatrzeniu wniosku J. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 roku, nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 roku, znak [...] o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 0,3645 ha, oznaczonego działką nr [...], położonego w S. ,, [...] ‘’, stanowiącego współwłasność małżonków J. i J. R. – utrzymał w mocy ww. decyzję. Podstawą wydania decyzji były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Naczelnik Miasta i Gminy w S. decyzją z dnia [...] listopada 1975 roku przejął na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni 0,3645 ha, oznaczone jako działka o numerze [...], położone w S., należące do J. i J. małżonków R. J. R. – następczyni prawna zmarłego ojca J. R. i opiekun prawny całkowicie ubezwłasnowolnionej jej matki J. R. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o przyznanie nieruchomości zamiennej, ewentualnie zwrot przejętych wyżej wskazaną decyzją gruntów. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 roku stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 roku wydana została z naruszeniem prawa oraz odmówił stwierdzenia jej nieważności ze względu na nieodwracalne skutki prawne. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2007 roku uchylił w całości tę decyzję podnosząc, że w aktach brak jest wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji. J. R. w piśmie z dnia 23 stycznia 2008 roku sprecyzowała żądanie wskazując, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 roku. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji przekazał Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2009 roku odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 roku, a następnie po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 roku decyzję tę utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. R. wyrokiem z dnia 30 września 2009 roku uchylił decyzje wydane przez Ministra w obu instancjach. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazywał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie odnaleziono wniosku rodziców skarżącej o przejęcie gospodarstwa rolne przez Skarb Państwa za spłaty pieniężne, przy czym w aktach brak jest informacji, by organ w celu odnalezienia wniosku zwracał się do właściwych archiwów. Nadto z przedmiotowej decyzji wynika, iż decyzją tą została uchylona poprzednią decyzją wydaną w tym przedmiocie z dnia [...] stycznia 1975 roku oraz zostało wydane postanowienie z dnia [...] maja 1975 roku odnoszące się do ceny wykupu gruntu. Sąd zwrócił uwagę na brak dokumentów tych rozstrzygnięć w aktach sprawy w związku z czym organ nie sprawdził, czy ewentualnie przed wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 1975 roku nie został złożony wniosek, o jakim mowa w art. 28 ustawy 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne( DZ.U nr 21, poz. 118, zwana dalej upgr). Organ w wykonaniu wytycznych wystąpił do Archiwum Państwowego w K., [...] Urzędu Wojewódzkiego, Starostwa Powiatowego w B. o odnalezienie i nadesłanie pisemnego wniosku o przejęcie przedmiotowego gospodarstwa rolnego oraz orzeczeń poprzedzających kwestionowaną decyzję. W wyniku podjętych czynności poszukiwany wniosek nie został odnaleziony. Odnaleziono natomiast decyzję Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] stycznia 1975 roku i postanowienie z dnia [...] maja 1975 roku. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2010 roku odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z [...] listopada 1975 roku, znak [...]. J. R. składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podnosiła, że wniosku jej rodziców o przejęcie gospodarstwa nigdy nie było, a przedmiotowa decyzja została wydana wbrew woli byłych właścicieli, przez co rażąco narusza prawo. Organ ponownie rozpoznając sprawę uznał, że brak jest podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2010 roku. Organ wskazywał, że podstawę materialno – prawną decyzji z dnia [...] listopada 1975 roku stanowiły przepisy art. 28 i art.31 upgr. Zgodnie z art. 28 ust.1 tej ustawy nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub w części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty. Wskazany przepis wprost i bezwzględnie wymagał wniosku właściciela nieruchomości wyrażającego jego wolę do przejęcia gospodarstwa rolnego w całości lub części na własność Państwa. Organ wskazywał, że co prawda nie udało się odnaleźć wniosku rodziców skarżącej o przejęcie gospodarstwa rolnego, ale z akt sprawy wynika iż można uznać, iż była u nich wola przekazania gospodarstwa i decyzja została wydana w wyniku rozpoznania złożonego wniosku. Brak dokumentu w aktach sprawy nie może automatycznie przemawiać za jego nieistnieniem. Nie można wykluczyć, iż odnośny wniosek został złożony, lecz nie zachował się w archiwum. Organ również podkreślał, że na dzień wydawania zaskarżonej decyzji nie istniej żaden dokument, na podstawie którego możnaby uznać, że wydana decyzja była sprzeczna z ich wolą. Poza twierdzeniami strony wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji brak jest jakichkolwiek innych jednoznacznych i pewnych dowodów, które wskazywałyby na kwalifikowaną wadliwość tej decyzji. Organ wskazywał, że J. i J. R. nigdy nie kwestionowali prawidłowości i zgodności z prawem decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego. Nie wnieśli odwołania pomimo, iż zostali prawidłowo pouczeni o możliwości jej zaskarżenia. Poza sporem pozostaje, że R. przyjęli w zamian za przejętą nieruchomość należność pieniężną. Dodatkowo organ wskazywał, że jeszcze w 1994 roku złożyli oni wniosek o wyrównanie odszkodowania z tytułu niskiej kwoty otrzymanej zapłaty. Wniosek oraz oświadczenie rodziców skarżącej potwierdza, że należne im spłaty otrzymali i przeciwne twierdzenia skarżącej w tym zakresie zdaniem organu nie znajdują potwierdzenia. Odnośnie decyzji z dnia [...] stycznia 1975 roku nr [...], to organ wskazywał, że była ona wydana na podstawie przepisów ustawy z 24 stycznia 1968 roku o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych ( DZ.U nr 27, poz. 251). Postępowanie w tym przedmiocie nie było prowadzone na wniosek. Zgodnie z art. 1 ust.1 tej ustawy nieruchomości wchodzące w skład mogły być przymusowo wykupione, jeżeli gospodarstwa te wykazywały niski poziom produkcji, wskutek zaniedbania, a w szczególności nieskorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej. W ocenie organu zarówno decyzja z [...] stycznia 1975 roku, jak i postanowienie z dnia [...] czerwca 1975 roku również pośrednio potwierdzają, że przedmiotowe gospodarstwo zostało przejęte na wniosek. Świadczyć o tym może to, że organ przychylił się do wniosku i zamiast decyzji o przymusowym wykupie podjął decyzję o przejęciu gospodarstwa. Z tych też względów w ocenie organu brak było podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało przejęte z rażącym naruszeniem przepisu art. 28 upgr. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 roku wniosła J. R. Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu skargi zarzucała, że organy bezzasadnie przyjęły, że przejęcie przedmiotowego gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na wniosek i zgodnie z wolą jej rodziców. Jej zdaniem za uznaniem, iż przedmiotowe gospodarstwo zostało przejęte bez wniosku przemawia cała grupa przytoczonych argumentów. - brak wniosku mimo poszukiwań tego dokumentu w archiwach różnych urzędów; - niewskazanie w uzasadnieniu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 roku daty z jaką złożono wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego; - niespodziewaność decyzji i wynikająca z niej konieczność oddania całej trzody chlewnej do skupu żywca; - fakt wybudowania stodoły oraz chlewu i zakup dwóch samców bydła domowego do odchowu( nieracjonalne byłoby czynienie nakładów w sytuacji gdy ma być przekazane gospodarstwo); - dokonana przez organ w postanowieniu z dnia [...] czerwca 1975 roku, nr [...] wycena gruntu na kwotę 4 374 zł, która była niewspółmierna do jego wartości; - fakt wniesienia przez rodziców skarżącej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1975 roku w dniu [...] marca 1994 roku( w 2008 roku jej pismo doprecyzowywało żądanie), przed 1990 rokiem nie było możliwości odwołania z uwagi na realia ustroju politycznego ; - ciągłość numeracji decyzji – [...] - decyzja poprzedzająca wywłaszczenie, postanowienie dotyczące ceny- [...], decyzja o której stwierdzenie nieważności wniesiono -[...], Nadto skarżąca wskazywała, że jej rodzice byli zdrowi i w odpowiednim wieku by prowadzić gospodarstwo i nie musieli oddawać go ,, za grosze ‘’. W związku z dokonanym wywłaszczeniem rodzice skarżącej zmuszeni byli do wydzierżawienia innego pola aby utrzymać rodzinę. Wskazywała, że przejęcie gospodarstwa zgodnie z art. 31 upgr następowało w zamian za rentę lub spłaty pieniężne, a przekazaną jednorazową zapłatę nie można porównywać ze spłatami pieniężnymi. W ocenie skarżącej niedopuszczalnym jest domniemanie złożenia przez jej rodziców wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego w 1975 roku, a dokonana przez organ w tym zakresie ocena była błędna. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena, czy określone rozstrzygnięcie dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem sprawy nie jest natomiast powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. W przedmiotowej sprawie organ wydał rozstrzygnięcie po dwukrotnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w związku z uchyleniem decyzji przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2009 roku, syg. akt IV SA/Wa 1031/09. Na wstępie należy zauważyć, że organ wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie przeprowadził postępowanie uzupełniające, zgodnie ze wskazaniami Sądu w zakresie przeprowadzenia kwerendy co do odnalezienia wniosku małżonków R. o przejęcie przedmiotowej nieruchomości. Organ wydając zaskarżoną decyzję uznał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie doszło do naruszenia prawa, które można by zakwalifikować jako rażące. Należy zauważyć, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dotyczy to również przesłanki stwierdzenia nieważności jaką jest rażące naruszenie prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki jest ustalenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją lub innymi oczywistymi faktami. Strona skarżąca nieważności decyzji z [...] listopada 1975 roku dopatrywała się w braku wymaganego przez przepis art. 28 ust.1 upgr wniosku o przejęcie gospodarstwa. W toku prowadzonego postępowania faktycznie nie odnaleziono wniosku J. i J. R. o przejęcie gospodarstwa rolnego za spłaty. Postępowanie zaś, w tej sprawie mogło zostać tylko wszczęte na wniosek. Złożenie wniosku oznaczało, że wolą właścicieli było przekazanie gospodarstwa rolnego. Organ jednak uznał, że całokształt okoliczności sprawy wskazuje na to, że wydana decyzja była zgodna z wolą właścicieli gospodarstwa. W rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie przyjąć, iż decyzja z [...] listopada 1975 roku została wydana wbrew woli małżonków R. i bez ich wniosku w tym zakresie. Wskazuje na to brak wykorzystania środków procesowych w stosunku do decyzji z której treścią strona się nie zgadzała, zwłaszcza, że jak podnosi skarżąca decyzja ta pozbawiała jej rodziców źródła utrzymania. Nadto w 1994 roku małżonkowie R. w piśmie z dnia 3 marca 1994 roku wnosili tylko o wyrównanie odszkodowania. Wprawdzie w orzecznictwie sądowym wyrażany był pogląd, iż brak wniosku, czy dowodu bezpośrednio wyrażonej woli przesądza o rażącej wadliwości decyzji, która podejmowana jest na wniosek. Tezę powyższą należy odnieść tylko do sytuacji, gdy okoliczności sprawy wykluczają ustalenie czy decyzja była zgodna z wolą strony lub inne zachowane dowody wskazują, że strona kwestionowała rozstrzygnięcie podjęte bez jej wniosku i możemy jednoznacznie przesądzić, iż brak było takiego wniosku. Jedynie w tym przypadku można mówić, że dotknięta wadliwością decyzja wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić, nawet kosztem obalenia decyzji ostatecznej. W pozostałych przypadkach gdy brak jest dowodów, że decyzja była wydana wbrew woli i nie można jednoznacznie przesądzić, iż prowadzono postępowanie bez wniosku strony stwierdzenie nieważności decyzji z powodu naruszenia procedury byłoby niedopuszczalne, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z fundamentalnej zasady pewności obrotu prawnego. Rażąca wadliwość decyzji nie może być domniemywana. W ocenie Sądu należy mieć na względzie, iż nie można jednoznacznie wykluczyć, że przedmiotowy wniosek został złożony, lecz nie zachował się w archiwum. Jedną z przesłanek rażącego naruszenia prawa jest oczywistość jego naruszenia. W sytuacji gdy w okolicznościach konkretnej sprawy nie można jednoznacznie przesądzić tego faktu, to nie możemy też mówić iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Brak dokumentu nie może z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym, skoro ustalenie jego treści jest możliwe na podstawie innych dokumentów i okoliczności sprawy. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być ,,widoczne gołym okiem’’, a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2006 roku, sygn. akt II OSK 490/05, LEX nr 196696). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażone stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2001 roku, syg. akt II SA/Wa 1726/00, LEX nr 51233). Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 roku, syg. akt IV SA 1342/98, LEX nr 45699; z dnia 24 sierpnia 2010 roku, syg. akt I OSK 1415/09). Zdaniem Sądu nie można podzielić zarzutu skarżącej, że już jej rodzice w swoim wniosku z dnia 3 marca 1994 roku wnosili o stwierdzenie nieważności. Takiego stanowiska nie można podzielić ponieważ pozostaje ono w sprzeczności z literalną jego treścią. Co prawda Wojewoda [...] potraktował powyższe pismo jako wniosek o stwierdzenie nieważności i decyzją z dnia [...] marca 2007 roku, nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. orzekającej o wykupie z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, lecz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił tę decyzję uznając, iż postępowanie w tym zakresie toczyło się bez wniosku o stwierdzenie nieważności. W ocenie Sądu podnoszone przez skarżącą zarzuty, że jej rodzice nie mieli zamiaru pozbywać się gospodarstwa rolnego pozostają w sprzeczności z biernym zachowaniem po otrzymaniu decyzji oraz następnym okresie. Twierdzenie skarżącej, iż wynikało to z zastraszenia rodziców przez ówczesną ,,władzę’’ nie zostały w żaden przekonywujący sposób udowodnione. Poza oceną Sądu pozostaje kwestia pobrania przez małżonków R. należności za przejęte mienie. Kwestia ta jako późniejsza w stosunku do wydania decyzji z 1975 roku nie ma znaczenia dla oceny legalności jej wydania, uwzględniając, że małżonkowie R. wiedzieli o przejęciu gospodarstwa na mocy tej decyzji. O rażącym naruszeniu prawa nie może przesądzać fakt, że w 1975 roku wydano decyzję o przymusowym przejęciu nieruchomości rolnych na tym obszarze. Reasumując należy stwierdzić, że wprawdzie brak jest wniosku właścicieli o przejęcie nieruchomości w formie wymaganej prawem( być może wniosek ten nie zachował się), ale nie można uznać, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 upgr. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.