I OSK 1200/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Marzenna Linska–Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. i innych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 259/11 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Gminy W. na rzecz skarżących kasacyjnie solidarnie kwotę 1347 (tysiąc trzysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 259/11, uchylił zaskarżoną przez Gminę W., decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie reformy rolnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda W. decyzją z dnia [...] października 2004 r. stwierdził, że nieruchomość oznaczona obecnie jako działki o numerach ew. 408, 410, 438, 440 i 386, o łącznej pow. 18,1386 ha, stanowiąca zespół pałacowo-parkowy położony w W.ie, nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust.1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody W. z dnia [...] października 2004 r. W uzasadnieniu Minister podał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż w skład przejmowanego majątku o pow. całkowitej 1290,1366 ha wchodził zespół pałacowo-parkowy. W dniu przejścia pałac był spalony i opuszczony, a wobec tego nie mógł być i nie był wykorzystywany na cele reformy rolnej. O odbudowie pałacu zadecydowano dopiero w 1960 r., z przeznaczeniem go na Wojewódzki Ośrodek Sportu i Rekreacji wraz z Domem Turysty i restauracją. W ocenie Ministra pałac nie nadawał się do realizacji celów dekretu PKWN i nie był na te cele wykorzystywany, zatem nie podpadał pod działanie przedmiotowego dekretu. Zespół składał się z parku, w którego wschodniej części usytuowany był dwór oraz z podwórza gospodarczego umieszczonego na południowy wschód od parku oraz z kolonii mieszkalnej. Organ wskazał, że poszczególne części majątku były od siebie fizycznie oddzielone płotem, murem, drogą, siatką i rowem, co pozwalało na wyodrębnienie z całego majątku części: dworsko-pałacowej, podwórza gospodarczego i kolonii mieszkalnej dla pracowników rolnych. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż wzajemne usytuowanie obiektów wchodzących w skład majątku pozwalało na wyodrębnienie części nie związanej z gospodarstwem rolnym i przyjęcie, że gospodarstwo rolne w majątku "K." mogło prawidłowo funkcjonować bez zespołu pałacowo-parkowego, z uwagi na brak związku funkcjonalnego między tymi częściami nieruchomości. Zebrana w sprawie dokumentacja oraz spójne zeznania świadków pozwalają – w ocenie organu odwoławczego – na przyjęcie, że zespół pałacowo-parkowy był wyodrębniony od gospodarstwa rolnego, za czym przemawia rozdzielność poszczególnych jego części, pożar pałacu, funkcja pełniona przez dwór jako miejsca wypoczynku oraz zamieszkania wyłącznie dla rodziny M. i M., brak przeznaczenia rolniczego i znaczenia dla gospodarki rolnej majątku. Organ nadto podkreślił, iż jakkolwiek właściciel majątku posiadał wszystkie władcze kompetencje w stosunku do swojego majątku ziemskiego, to jednak zatrudnienie zarządcy pozwalało na przyjęcie, iż wszelkie funkcje decyzyjne związane z bieżącym jego funkcjonowaniem były podejmowane poza terenem dworu. Organ naczelny powołując się na liczne orzecznictwo stwierdził, że pomiędzy nieruchomością ziemską a zespołem pałacowo-parkowym nie istniał ścisły i nierozerwalny związek, nie były współzależne, zespół pałacowo-parkowy mógł funkcjonować w oderwaniu od reszty przedmiotowych dóbr ziemskich. Gmina W. w skardze na powyższą decyzję podniosła zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest orzekanie co do części przejętej nieruchomości ziemskiej oraz ustalenie, iż z przepisów dekretu nie wynika, aby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości niemające charakteru rolnego, a w szczególności nieruchomości, które nie pozostawały w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym m.in. działki budowlane wydzielone prawnie i fizycznie przed 1 września 1939 r. Zarzucono nadto błędne przyjęcie, że wzajemne usytuowanie obiektów wchodzących w skład przejmowanego majątku pozwalało na racjonalne wyodrębnienie części niezwiązanej z gospodarstwem rolnym. W efekcie, w ocenie Gminy, błędnie uznano, że gospodarstwo rolne mogło funkcjonować bez zespołu pałacowo-parkowego, z uwagi na brak związku funkcjonalnego między tymi częściami nieruchomości. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 2 § 1 i § 3 k.p.c. oraz art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1633/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy W., wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 483/09, uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera w istocie oceny legalności zaskarżonej decyzji, bowiem ocena Sądu pierwszej instancji sprowadza się do kilku ogólnikowych zdań bez odniesienia się do materiału dowodowego sprawy. Jednocześnie NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie ocenił wnikliwie postępowania przeprowadzonego przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w tym w zakresie uczynienia przez organ zadość wymogom ustanowionym w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ogólne powołanie się na "zeznania świadków" budzi zastrzeżenia zważywszy, że w sprawie zeznawało kilkunastu świadków, a ich zeznania nie są jednolite i ze sobą zgodne. Nadto część świadków nie pamięta okoliczności istotnych dla sprawy. NSA zarzucił także, iż Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się w zakresie dokumentów złożonych przez Gminę W. na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro Sąd I instancji nie wydał postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodu z dokumentów i dokumenty przyjął do akt sprawy, to należy uznać, że Sąd dopuścił z nich dowód, a zatem winien dokonać oceny przyjętego materiału dowodowego. Pismem procesowym z dnia 1 kwietnia 2010 r. pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi, ponadto do pisma dołączył informacje prasowe dotyczące majątku w W.ie oraz działalności włókienniczej, prowadzonej odrębnie przez byłych współwłaścicieli tego majątku w celu wykazania, iż była ona źródłem utrzymania tego zespołu pałacowo-parkowego. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że budzi wątpliwości zakreślenie przyjętego w decyzji Wojewody W. z dnia [...] października 2004 r. obszaru zespołu parkowo-pałacowego majątku W. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów pałac wraz z gruntem, na którym jest posadowiony, oznaczony jest obecnie w ewidencji gruntów jako działka o nr 408 o pow. 6,86 ha. Organy nie wyjaśniły, z jakiego powodu przyjęły, iż zespół pałacowo-parkowy obejmował również działki o nr 410, 438, 440 i 386. Wątpliwości te uzasadnia fakt, że obecnie działka o nr 410 stanowi łąki trwałe i teren zabudowy mieszkalnej. Sąd podkreślił, że w pierwotnym wniosku z dnia 31 sierpnia 2001 r. uczestnicy postępowania domagali się wydania decyzji o niepodaniu zespołu parkowo-pałacowego pod działanie dekretu PKWN jedynie w zakresie działek o nr 408 i 411. Wniosek ten został zmodyfikowany późniejszym pismem z dnia 5 maja 2003 r. Organy obu instancji nie zawarły żadnych rozważań w zakresie istnienia lub braku związku funkcjonalnego pozostałych, wymienionych w sentencji decyzji działek, z częścią gospodarczą, o przeznaczeniu rolniczym przedmiotowego majątku. Poczynione przez organy ustalenia można odnieść jedynie do działki ew. nr 408. Nie ustalono przeznaczenia owych pozostałych działek na dzień przejęcia przedmiotowego majątku na rzecz Skarbu Państwa. Nie jest także do końca oczywiste, czy wnioskodawcy definitywnie wycofali się z popierania swego wniosku w zakresie działki o nr ew. 411, jak to przyjął organ I instancji. Na rozprawie nadto pełnomocnik organu wniosła o uchylenie decyzji I instancji w całości. W ocenie Sądu Wojewódzkiego powyższe uchybienia stanowią naruszenie art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażoną w wyroku z dnia 14 stycznia 2010 r., Sąd Wojewódzki uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie ponadto z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ w dniu orzekania przez organy administracji publicznej istniały dokumenty, które nie były znane organom prowadzącym postępowanie, a ujawnione zostały w postępowaniu sądowym. Organy orzekając sprawie oparły się m.in. na księdze wieczystej "K. dwór, decyzji w sprawie wpisania pałacu w W.ie do rejestru zabytków, mapie przedstawiającej usytuowanie poszczególnych elementów majątku, zeznaniach świadków. Natomiast w postępowaniu przed sądem administracyjnym strony przedłożyły nowe dokumenty, których brak jest w aktach administracyjnych sprawy. Sąd zaznaczył, że celem postępowania sądowego nie jest kontynuacja postępowania administracyjnego, gdyż Sąd nie rozpoznaje sprawy administracyjnej, ale powołany jest do przeprowadzenia kontroli pod względem zgodności z prawem. Konsekwencją tak określonych zadań sądu administracyjnego jest niedokonywanie własnych ustaleń, poprzedzonych oceną dowodów. Wyjątek od tej zasady wynika z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., który jak każdy przepis o charakterze wyjątkowym musi być interpretowany ściśle, a nie rozszerzająco. Zdaniem Sądu przepis ten daje jedynie podstawę do oceny, czy organy ustaliły stan faktyczny zgodnie z wiążącymi je regułami procedury administracyjnej, a nie może prowadzić do ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2010 r. zarzucił, iż Sąd I instancji nie ustosunkował się do dowodów złożonych przez stronę skarżącą. Wobec powyższego Sąd ponownie orzekając zapoznał się z tymi dowodami i uznał, że służą one poparciu twierdzeń skarżącej Gminy, że zespół parkowo-pałacowy podpadał pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przeciwne twierdzenia podnieśli uczestnicy postępowania sądowego, którzy na etapie powtórnie prowadzonego postępowania sądowego przedłożyli dokumenty, przyjęte do akt sprawy, które mają świadczyć o tym, że zespół nie podpadał pod działanie przedmiotowego dekretu. W ocenie Sądu, przeprowadzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodów przedstawionych zarówno przez stronę skarżącą, jak i uczestników postępowania, prowadzących do odmiennych ustaleń, nie mieściło się w zakresie wyjątkowej regulacji, zawartej w art. 106 § 5 p.p.s.a., ponieważ dowodów tych nie można określić jako uzupełniających. Są to dokumenty, nieznane dotąd organom obu instancji, a istniejące w czasie wydawania przez nie decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd Wojewódzki uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wynikła na skutek naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a., a w konsekwencji art. 80 k.p.a. Zaistnienie tej przesłanki skutkowało koniecznością uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. Ponadto w ocenie Sądu, organy administracji publicznej, opierając się na zeznaniach świadków, nie wyjaśniły, które zeznania uznały za wyczerpujące i wiarygodne, a którym odmówiły tego waloru, oraz z jakich przyczyn uznały przyjęte okoliczności za udowodnione, mimo braku w wielu zeznaniach ścisłego określenia faktów (zeznający nie pamiętali ich). Poczynienie takich ustaleń było konieczne wobec – jak podkreślił NSA – niejednolitości odebranych zeznań oraz faktu, że część świadków nie pamięta istotnych okoliczności sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ oraz 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. A. M. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi Gminy W. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisu o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez uzasadnienie orzeczenia w sposób niepełny i nieprzekonywający w stosunku do zebranego materiału dowodowego i wadliwą ocenę tego materiału dowodowego, w szczególności poprzez uznanie, że złożone przez Gminę W. na rozprawie dokumenty stanowią podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a.), a nadto, że organy administracyjne naruszyły art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. przez niezbadanie zakresu przedmiotowego sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.). W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I Instancji wniósł wątpliwości i zastrzeżenia, których wcześniej nie podnoszono, co do zakreślonego w decyzji Wojewody W. obszaru zespołu pałacowo-parkowego obejmującego poza działką 408, na której usytuowany jest pałac, działki 410, 438, 440 i 338, twierdząc, że obecnie działka 410 stanowi teren zabudowy mieszkalnej wraz z łąką. Zdaniem strony skarżącej wątpliwości, co do wykazanych działek i granic położenia pałacu z parkiem są całkowicie bezpodstawne, bowiem z przedwojennego rejestru gruntu, który do akt sprawy został załączony, jednoznacznie wynika, że zespół pałacowo-parkowy, stanowiący jednolity teren całkowicie oddzielony od gospodarczej części majątku, obejmował ww. działki. Teren ten miał powierzchnię 18.1386 ha, z czego poza działką 408, na której stoi pałac, pozostałe działki stanowiły i nadal stanowią obszar parku. Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego był zawsze zespół pałacowo-parkowy, który nigdy nie był i nie mógł być wykorzystywany do celów rolniczych. To, że obecnie działka 410 rzekomo stanowi tereny budowlane i łąkę, dla oceny ustalenia przedwojennego obszaru dla pałacu z parkiem nie może mieć żadnej doniosłości, wręcz przeciwnie potwierdza to nierolniczy charakter nieruchomości. W tym względzie wbrew twierdzeniom Sądu, w sprawie o określenie obszaru zabudowy pałacu wraz z parkiem, nie zaistniały wskazane przez sąd uchybienia stanowiące naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Poza sporem w sprawie było, że po zajęciu majątku w trybie reformy rolnej ani pałac, ani park nie były wykorzystywane na cele rolnicze. Skarżący przywołał wyrok NSA sygn. akt I OSK 747/10, w którym Sąd orzekł, że nierolniczy charakter części nieruchomości może spowodować nawet uznanie, że nie podpada ona w całości pod przepisy o reformie rolnej ze względu na normy obszarowe. Bezpodstawnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa, o której mowa z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a., w związku z przedłożeniem przez pełnomocnika Gminy W. dokumentów z archiwum, które miały potwierdzić istnienie ścisłego, funkcjonalnego związku pomiędzy dworem a pozostałą częścią majątku. Ponieważ w ich zakres wchodził wypis z księgi wieczystej ze stanem obciążeń hipotecznych na dzień przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa w 1945 r. oraz kontrakt zawarty w 1935 r. przez właścicielkę majątku z przyjętym zarządcą-administratorem L. J., oraz pismo ojca uczestnika postępowania z 1938 r., w sprawie zgody na odejście tegoż zarządcy, dokumenty te, zdaniem skarżącego, nie mogą mieć żadnego istotnego znaczenia dowodowego. Nie mogą one podważać braku funkcjonalnego związku pałacu i parku z majątkiem ziemskim, gdyż zespół pałacowo-parkowy, poprzez terytorialne i funkcjonalne całkowite oddzielenie od gospodarczej części majątku, mógł bez gospodarstwa rolnego samodzielnie egzystować, skoro właściciele majątku uzyskiwali dochody spoza rolnictwa (prowadzenie letniska, udziały w fabryce materiałów), co zostało dowodowo uznane za bezsporne. W całości chybiony jest również zarzut, że przedłożone do akt sprawy skarżącego trzy przedwojenne informacje prasowe z Głosu L. z 1938 r. i Głosu W. z 1938 r. na temat działalności i rozkwitu fabryki materiałów w W., wraz ze stroną ogłoszeniową letnisk W. umieszczoną w piśmie "Orędownik" z 1939 r. z wykazanym letniskiem w pałacu w., są nowym dowodem w sprawie a nie dowodem uzupełniającym. Ponieważ informacje te uwiarygodniały tylko wcześniejszy dowód z zeznań świadków, że właściciele majątku uzyskiwali dochody również z działalności pozarolniczej (prowadzenie letniska, fabryka materiałów), bezcelowym byłoby podjęcie postępowania wznowieniowego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w celu zajęcia stanowiska, co do ww. wymienionych informacji prasowych oraz tak mało znaczących dokumentów złożonych przez pełnomocnika Gminy W. W ocenie skarżącego postępowanie wznowieniowe miałoby sens tylko wówczas, gdyby przedstawione przez Gminę nowe dokumenty miały istotne znaczenie dowodowe dla toczącego się postępowania. Ponieważ dowody te ograniczają się jedynie do zawartej w 1935 r. umowy z administratorem zarządcą majątku oraz rozwiązania z nim umowy w 1939 r., czy też argumentem, że ojciec uczestnika postępowania – Stefan M. – posługiwał się pieczęcią "Zarząd Majętności W.", dokumenty te nie mogą mieć żadnej wartości dowodowej, w ocenie związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a gospodarstwem rolnym. Oczywistym jest bowiem, że o zatrudnieniu zarządcy-administratora majątku musiał decydować jego właściciel i mógł się posługiwać takiej treści pieczęcią "Zarząd Majętności W.", z racji uprawnień właścicielskich. Ponieważ administrator majątku zamieszkiwał w folwarku, gdzie miał swoje biuro i gdzie podejmował wszystkie decyzje związane z majątkiem, pomniejszanie przez gminę jego roli decyzyjnej było i jest twierdzeniem dowolnym, bezpodstawnym. Przedłożone przez gminę do akt sprawy dokumenty dla oceny ustalenia, czy pałac z parkiem mógł funkcjonować bez gospodarstwa rolnego, nie mają żadnego dowodowego znaczenia, gdyż o tym decydują przesłanki wynikające z art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu, tj. kryterium terytorialnego i funkcjonalnego oddzielania pałacu i parku od gospodarczej części majątku i źródeł dochodu uzyskiwanych z działalności pozarolniczej. Chybiony jest również zarzut Sądu I Instancji, że organy administracji publicznej, opierając się na zeznaniach świadków, nie wyjaśniły, które zeznania uznały za wyczerpujące i wiarygodne, a które za niespójne i niepełne. Ponadto przy ocenie materiału dowodowego w postępowaniu przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w żadnym wypadku nie ograniczono się jedynie do ogólnego powołania się na zeznania świadków bez ich wyszczególnienia, gdyż świadków, którzy najwięcej pamiętali i wiedzieli wymieniono, uznając ich zeznania za wiarygodne. Wiodące znaczenie dla oceny wyłączenia pałacu i parku spod działania przepisów o reformie rolnej miały złożone przed notariuszem oświadczenia osób, które ustosunkowały się nie tylko do kwestii terytorialnego i funkcjonalnego oddzielenia parku z pałacem od gospodarczej części majątku, ale w sposób nad wyraz rzeczowy wyjaśniły sprawę uzyskiwanych dochodów przez właścicieli majątków z działalności pozarolniczej – z prowadzonego w pałacu z parkiem letniska oraz udziałów uzyskiwanych z fabryki materiałów w W.ie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już wyjaśniano (m.in. wyrok z 23 czerwca 2009 r., I OSK 96/08), że związek funkcjonalny między gospodarstwem rolnym a zespołem pałacowo-parkowym zachodzi jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie tegoż zespołu bez gospodarstwa rolnego i odwrotnie. W sytuacji parku i pałacu w W.ie takiego związku nie było, gdyż właściciele majątku poprzez uzyskiwane dochody z innych źródeł, całkowicie mogli utrzymać park z pałacem bez gospodarstwa rolnego, tak jak jest to obecnie (pałac jest obecnie wydzierżawiany przez Gminę W. dla celów hotelarsko-gastronomicznych). Z kolei majątek ziemski był prowadzony i zarządzany bez osobistego nadzoru właścicieli. W tej sytuacji pałac z parkiem w W.ie spełniał wszelkie przesłanki przesądzające o tym, że był on wyłączony spod działania przepisów o reformie rolnej, gdyż nie podpadał on pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sformułowane przez stronę zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. sprowadzają się do zakwestionowania dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny materiału dowodowego i uznania, że złożone w postępowaniu sądowym dokumenty stanowią podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, a nadto że organy administracji nie wyjaśniły w sposób właściwy okoliczności istotnych dla określenia obszaru objętego rozstrzygnięciem decyzji. Z uwagi na konstrukcję podstawy kasacyjnej w pierwszej kolejności należy poczynić zastrzeżenia na ile art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wyroku sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu uchwały zaznaczono, że przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd, przy czym ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Dalej wskazano, że należy opowiedzieć się za dopuszczeniem możliwości kwestionowania ustaleń faktycznych zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli uzasadnienie orzeczenia wyroku sądu administracyjnego nie zwiera jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, co w sposób oczywisty może mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu uchwały podkreślono słuszne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 12 maja 2005 r. (FSK 2123/04, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 9), zgodnie z którym przyjęcie przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowi naruszenie przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Wobec poczynionych rozważań należało przy badaniu zasadności zarzutu kasacyjnego postawionego w niniejszej sprawie skonstatować, iż Sąd Wojewódzki naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć należy, że niezależnie od wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz istoty sprawowanej kontroli sądowej, Sąd Wojewódzki miał obowiązek zastosować się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 14 stycznia 2011 r., uchylającym wcześniejszy wyrok WSA i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania. Z uwagi na unormowanie art. 190 p.p.s.a. należy przypomnieć w tym miejscu, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku (sygn. I OSK 483/09) uwzględniając zarzut kasacyjny dotyczący art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazał, na brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny co do przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego i zebranego materiału dowodowego. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w zakresie dokumentów złożonych przez uczestnika na rozprawie Sąd Wojewódzki powinien dokonać na podstawie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. oceny tego materiału dowodowego. Mimo tak wyraźnych wskazań Sądu drugiej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki nie zweryfikował podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Niezależnie od związania stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonanie przez Sąd Wojewódzki weryfikacji dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym było ponadto niezbędne dla dalszej oceny dokumentów złożonych na etapie postępowania sądowego. Zaznaczyć należy, że nie jest możliwe określenie wartości procesowej nowych dowodów bez uprzedniej analizy dotychczasowego materiału dowodowego. Sąd Wojewódzki miał zatem obowiązek zająć jednoznaczne stanowisko co do prawidłowości przyjętej przez organy administracji oceny istotnych okoliczności sprawy, stanowiących podstawę faktyczną decyzji. Następnie Sąd powinien ocenić dowody uzupełniające dopuszczone w postępowaniu sądowym w kontekście całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Tymczasem Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł tylko opis dokumentów złożonych przez strony, wskazując przy tym okoliczności, które tymi dowodami miały być wykazane. Powstrzymując się od oceny merytorycznej tych dokumentów Sąd Wojewódzki wskazał, że przeprowadzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą i uczestników nie mieściło się w zakresie wyjątkowej regulacji art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. Stwierdzając, że są to dokumenty nieznane dotąd organom obu instancji, a istniejące w czasie wydawania przez nie decyzji – Sąd Wojewódzki skonstatował, że w sprawie zachodzi przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., warunkująca uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. Wadliwość wnioskowania Sądu jest wieloaspektowa, przy czym w pierwszej kolejności wskazać należy na niezastosowanie się do oceny zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a determinującej wyraźnie działania Sądu Wojewódzkiego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Ponadto Sąd Wojewódzki przyjął niewłaściwe założenia co do tego, na czym polega kontrola legalności decyzji i jakie jest znaczenie instytucji unormowanej w art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. Jak wskazano już wyżej, weryfikacja przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy musi być poprzedzona wszechstronną oceną materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem Sąd Wojewódzki uznając, że zachodzi podstawa do wznowienia postępowania tylko fragmentarycznie odniósł się do materiału dowodowego, przy czym nie wyraził własnej oceny, lecz wskazał na potrzebę przeprowadzenia przez organ administracji nowych dowodów przedłożonych w postępowaniu sądowym, w kontekście ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zobowiązał organ do wnikliwej oceny zeznań świadków, złożonych w postępowaniu administracyjnym. Podkreślenia wymaga, że obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego było jednoznaczne zajęcie stanowiska co do dokonanej przez organy administracji oceny materiału dowodowego i przyjętych w decyzjach obu instancji ustaleń faktycznych. Nie czyni zadość kontroli sądowej ograniczenie się przez Sąd Wojewódzki do zaznaczenia w uzasadnieniu wyroku, że "wątpliwości Sądu budzi zakreślenie przyjętego w decyzji Wojewody W. z dnia [...] października 2004 r. obszaru zespołu parkowo-pałacowego majątku W.". Podobnie nie do zaakceptowania jest stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki, że wyrazem realizacji wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to, że Sąd "zapoznał" się z nowymi dowodami, w efekcie czego uznał, że ich oceny musi dokonać organ administracji. Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z obowiązującą formułą postępowania przed sądami administracyjnymi podstawą ich orzekania są akta administracyjne wraz z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku całego postępowania administracyjnego, jak też sądowego, jeżeli dopuszczone zostały przez Sąd dowody uzupełniające z dokumentów. Celem postępowania dowodowego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione i w jaki sposób zostały ocenione. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że Sąd przeprowadzając dowody uzupełniające w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dokonuje samodzielnych ustaleń faktycznych w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Oczywiście Sąd nie uzupełnia braków postępowania administracyjnego, gdyż jego kompetencje obejmują jedynie dokonanie oceny postępowania wyjaśniającego organów administracji. Przyjmuje się, że nie każdy dowód może być dopuszczony w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., lecz jedynie dowód z dokumentów, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym, pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do legalności kontrolowanego aktu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, uzupełniające postępowanie dowodowe ma na celu umożliwienie Sądowi skonfrontowanie z dowodami prawdziwości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 18 listopada 2005 r. I FSK 288/05, ponadto Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbickiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 448-450, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, Wydanie V, komentarz do art. 106, teza 7., T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, komentarz do art. 106, tezy 6-7 i powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie rzeczą Sadu Wojewódzkiego była zatem ocena dokumentów uzupełniających w kontekście przytoczonych wyżej kryteriów, a następnie zbadanie czy ewentualnie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zaakcentować jednak trzeba, że wymieniona podstawa wznowienia zachodzi tylko wówczas, gdy ujawnione nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody są istotne dla sprawy. Aby ocena w tym zakresie była możliwa, to konieczna jest uprzednia ocena całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Niedokonanie tego przez Sąd Wojewódzki czyniło nieuprawnionym rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, co skutkowało orzeczeniem zgodnie z art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a.