I OSK 1290/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. C. i W.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1842/10 w sprawie ze skargi M. T. C.i W. G. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 lipca 2010 r. nr 1262/2010 w przedmiocie zawieszenia postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Wojewody Mazowieckiego solidarnie na rzecz M.T. C. i W. G. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. G. i M. T. C. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 lipca 2010 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia 6 maja 2010 r. Prezydent m.st. Warszawy zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. S. ozn. hip. K. w dobrach W. W. i C. rej. hip. (...), działka nr (...), do czasu ustalenia następców prawnych J. L. - współwłaścicielki 9/168 części nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził, że załatwienie przedmiotowej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na uzyskaniu i dostarczeniu przez wnioskodawców do akt sprawy postanowień spadkowych po zmarłych: J. L. i jej następcach prawnych, a także po M. C. (współwłaścicielu 159/168 części) i jego spadkobiercach. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli W. G. i M. T. C., kwestionując zasadność zawieszenia postępowania oraz podnosząc, że sprawa powinna toczyć się dalej w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2010 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że skoro od uzyskania postanowienia o nabyciu praw spadkowych po wskazanych osobach uzależnione jest ustalenie wszystkich stron postępowania, to kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., będące przesłanką do zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego. Na ostateczne postanowienie Wojewody Mazowieckiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W.G. i M. C.. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że okolicznością, od której istnienia Prezydent m.st. Warszawy uzależnił zawieszenie postępowania, było nieprzedłożenie oryginałów lub potwierdzonych notarialnie postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po współwłaścicielach nieruchomości, która to jednak okoliczność nie może być postrzegana za zagadnienie wstępne. Organ winien wezwać skarżących do złożenia tychże postanowień. Skarżący zauważyli, że do akt postępowania administracyjnego zostały złożone dokumenty wymienione w pkt 2 postanowienia, a jeżeli ich forma w ocenie organu była niewystarczająca, winien on wezwać stronę do ich przedłożenia w określonej formie. Skarżący podnieśli również, że Prezydent m.st. Warszawy zawieszając postępowanie, winien dokonać czynności, o których mowa w art. 100 § 1 k.p.a. Skarżący zarzucili również zaskarżonemu postanowieniu brak wyjaśnienia, dlaczego organ stanął na stanowisku, że jednym ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości była J. L., a notatka służbowa z dnia 21 kwietnia 2010 r., dotycząca wglądu do księgi hipotecznej nr (...), w ocenie skarżących budzi wątpliwości, czy może być uznana za dowód co do tego, kto był, czy też jest właścicielem nieruchomości. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że poddane kontroli postanowienie zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i dotyczyło zawieszenia postępowania do czasu ustalenia przez sąd następców prawnych współwłaścicielki 9/168 części nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. S.– J.L. W ocenie Sądu I instancji ustalenie następców prawnych współwłaścicieli nieruchomości jest niezbędne. Postępowanie administracyjne w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości może toczyć się jedynie z udziałem wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, a jeżeli oni nie żyją – to z udziałem ich następców prawnych, gdyż osoby te muszą mieć możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłaszać żądania i wnioski (art. 10 § 1 k.p.a.). Skoro zaś jedynie sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia nabycia praw do spadku, w których wymienia wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wielkość ich udziałów, to dopóki sądowe postanowienia nie zostaną przedłożone do akt administracyjnych, konieczne jest zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jedynie osoby, które wylegitymują się postanowieniem sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po właścicielach nieruchomości, będą miały przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Ustalenie zaś spadkobierców właścicieli nieruchomości nie jest obowiązkiem organu, gdyż organ nie ma legitymacji czynnej przed sądem powszechnym do wystąpienia z takimi wnioskami. W związku z powyższym prawidłowo organ wezwał strony do dostarczenia prawomocnych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po J. L. i jej następcach prawnych. Sąd I instancji podniósł również, że w aktach sprawy znajdują się kserokopie postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po M. C., M. M. C., R. C. i W. M. i rację należy przyznać skarżącym, że organ winien wezwać ich do złożenia tych postanowień w wymaganej formie, jednakże uchybienie powyższe nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Przyczyną zawieszenia postępowania był bowiem brak udziału w sprawie wszystkich stron postępowania i zostało ono zawieszone, jak wynika z pkt 1 postanowienia organu I instancji, do czasu ustalenia następców prawnych J. L.. Z podstawą prawną zawieszenia wiąże się przy tym art. 100 § 1 k.p.a., który nakazuje organowi administracji publicznej równoczesne wystąpienie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwanie strony o to w wyznaczonym terminie. Użyty w omawianym przepisie termin "równocześnie" oznacza, że powinno to nastąpić jednocześnie z zawieszeniem postępowania. Wymóg ten nie nakłada jednak na organ obowiązku zamieszczenia wezwania i wskazania terminu w postanowieniu o zawieszeniu postępowania. Wystąpienie lub wezwanie może być bowiem zamieszczone w odrębnym piśmie. Dlatego wydanie postanowienia w niniejszej sprawie bez wskazania terminu, w którym strony mają wykonać nałożony na nie obowiązek, nie stanowi naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu notatka służbowa z dnia 21 kwietnia 2010 r., dotycząca wglądu do księgi hipotecznej nr 2030, może stanowić dowód w sprawie. Jak wynika z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z przedmiotowej notatki wynika, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli J.L. w 9/168 części i M. C. w 159/168 części. W notatce tej powołana jest księga hipoteczna ta sama, której dotyczy zaświadczenie z dnia 5 października 2009 r. załączone do skargi, z którego z kolei wynika, że M. C. jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. Oczywistym więc jest, że nie był on wyłącznym właścicielem nieruchomości, a obowiązkiem organu administracji publicznej w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego jest ustalenie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Brak jest zatem podstaw, by notatce z dnia 21 kwietnia 2010 r. odmówić wiarygodności. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011 r. skargę kasacyjną wnieśli W. G. i M. T.C.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a. w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., poprzez uznanie, że zasada dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, pozwala na dopuszczenie dowodu z notatki służbowej na okoliczność stanu prawnego nieruchomości w sytuacji, gdy stan prawny nieruchomości może być stwierdzony jedynie w oparciu o treść księgi wieczystej tej nieruchomości ujawnioną w odpisie bądź zaświadczeniu o wpisach w księdze wieczyste, wydanych przez sąd; 2/ art. 133 w zw. z art. 106 § 3 oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez: a) zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentu urzędowego w postaci znajdującego się aktach sprawy zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 5 października 2009 r., z którego nie wynika, by J. L. była współwłaścicielką nieruchomości i którego treść stanowi, że "część księgi hipotecznej przeznaczonej na wpisy w postaci części wykazu hipotecznego tomu I i II uległa zniszczeniu"; b) uznanie, że przeprowadzenie dowodu ze wskazanego zaświadczenia nie jest niezbędne dla wyjaśnienia istotnych w sprawie wątpliwości związanych z możliwością ustalenia osoby współwłaściciela nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. Sowińskiego 12a i prawidłowości twierdzenia zawartego w notatce służbowej, że współwłaścicielką nieruchomości była J.L.; 3/ art. 100 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez: a) przyjęcie dopuszczalności niezawarcia w sentencji zaskarżonego postanowienia wezwania strony do wystąpienia o wszczęcie postępowania w sprawie nabycia spadku w oznaczonym terminie, jak i dopuszczalności zaniechania wezwania strony w tym przedmiocie w odrębnym piśmie skierowanym do strony w toku postępowania administracyjnego, b) przyjęcie, że wezwanie z art. 100 § 1 k.p.a. nie musi być wystosowane do strony postępowania administracyjnego równocześnie z zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że odpisy i zaświadczenia wydawane z ksiąg wieczystych są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i przysługuje im domniemanie prawdziwości. Z domniemania takiego nie korzysta natomiast notatka służbowa pracownika organu administracyjnego sporządzona na okoliczność wglądu do księgi wieczystej. W szczególności nie sposób uznać, aby ustalenia, jakie w zakresie wpisów w księdze wieczystej zostały dokonane przez pracownika organu administracji, mogły obalić domniemanie prawdziwości zaświadczenia co do wpisów w księdze wieczystej wydanego przez sąd. Dlatego zasadnym jest przyjęcie, że gdyby Sąd I instancji odmówił mocy dowodowej wspomnianej notatce służbowej, przyjąłby stan faktyczny ujawniony w zaświadczeniu o treści wpisów w księdze wieczystej, orzekając w następstwie tego o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 133 w zw. z art. 106 § 3 oraz art. 151 p.p.s.a. składający skargę kasacyjną podniósł, że sąd administracyjny nie może dowolnie odrzucić istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. Sąd I instancji nie mógł zatem pominąć okoliczności, że w zaświadczeniu J. L. nie jest ujawniona jako współwłaściciel, że część księgi uległa zniszczeniu, a na podstawie pozostałej części nie można określić, czy część zaginiona zawierała wpisy i jakiej treści. Sąd powinien zatem przeprowadzić dowód uzupełniający z tego dokumentu, albowiem jego treść byłaby pomocna przy ocenie zasadności twierdzeń zawartych w notatce służbowej, na której oparł się organ administracji. Uzasadniając zaś zarzut naruszenia art. 100 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd I instancji pominął okoliczność, że wezwanie z art. 100 § 1 k.p.a. nie zostało w ogóle sformułowane, ani w treści postanowień organów obydwu instancji, ani też w drodze odrębnego pisma. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty uzyskały aprobatę Sądu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do dokonania oceny, czy notatka służbowa, sporządzona przez pracownika organu i dotycząca wpisów w dokumentach hipotecznych nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym, stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone, a tym samym - czy organ miał podstawy do zawieszenia postępowania wszczętego wnioskiem dekretowym do czasu ustalenia następców prawnych osoby występującej w tych dokumentach, zgodnie z treścią owej notatki, jako współwłaściciel nieruchomości w oznaczonej ułamkowej części. Odpowiedź na tak postawione pytanie jest o tyle istotna, że w postępowaniu wszczętym na wniosek złożony w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) winny brać udział, jako strony postępowania, wszystkie osoby, którym przysługiwałby prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości, a zatem i następcy prawni nieżyjących już i ujawnionych w dokumentach właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości. O ile zatem w księdze hipotecznej "(...) rej. Hip. (...), działka (...)" J. L. figurowałaby jako współwłaścicielka w 9/168 części – zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu ustalenia jej następców prawnych byłoby zasadne. Tym niemniej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność figurowania J. L. w dokumentach dotyczących nieruchomości przy ul. S. w Warszawie nie została udowodniona, co z kolei przesądza, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji, uznający prawidłowość zawieszenia postępowania, wydany został z naruszeniem prawa. Sąd I instancji uznał, że skoro w myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, to sporządzona przez pracownika organu notatka służbowa, wedle której J. L. widniała w księdze hipotecznej jako współwłaściciel nieruchomości, stanowiła wystarczający dowód uzasadniający zawieszenie postępowania. Tymczasem pomijając już fakt, że owa notatka sporządzona została przez bliżej nieokreślonego głównego specjalistę (bez podania nawet jednostki organizacyjnej organu, w której ów specjalista pracuje – wydziału, oddziału, biura, itp., co pozwoliłoby choć w przybliżeniu ocenić, w jakiej dziedzinie jest specjalistą), to w orzecznictwie sądowym było już niejednokrotnie podnoszone, że w świetle art. 75 § 1 k.p.a. notatka służbowa sporządzona przez pracownika nie jest tego rodzaju dokumentem, który służy merytorycznemu wyjaśnieniu sprawy. Jest formą adnotacji sporządzonej przez pracownika w trybie art. 72 k.p.a. Wobec powyższego do adnotacji tej nie stosuje się przepisów dotyczących dowodów. Możliwość sporządzenia adnotacji, przewidziana w art. 72 k.p.a., nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Mogą to być bieżące adnotacje o wartości drugorzędnej, wprawdzie pomocne przy rozpatrywaniu sprawy lub w toku postępowania, niemniej jednak nie obejmujące ustaleń, od których rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć. Natomiast ustalenia "istotne" objęte są dyspozycją z art. 67 i nast. k.p.a. Dlatego należy podkreślić, że notatka służbowa nie jest dokumentem służącym wyjaśnieniu merytorycznemu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., I OSK 1597/09, wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1982 r., I SA 258/22). W niniejszej sprawie nie sposób uznać, że notatka służbowa z czynności badania dokumentów hipotecznych nie dotyczyła istotnych dla wydania rozstrzygnięcia kwestii. Prawidłowe określenie stron postępowania, z czym niewątpliwie wiąże się ustalenie pierwotnych właścicieli nieruchomości i ich ewentualnych następców prawnych, jest jednym z pierwszych i podstawowych czynności organu prowadzącego postępowanie. Nie może się zatem czynność ta opierać jedynie na adnotacji pracownika organu, która świadczy jedynie o sposobie gromadzenia informacji przez organ i nie spełnia wymogów ustalonych w art. 75 w zw. z art. 77 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2006 r., III SA/Kr 1185/05). Tak więc oparcie postanowienia o zawieszeniu postępowania na informacji zawartej w adnotacji pracownika organu uznać należy za błędne, ponieważ nie stanowiła ona dowodu tego, że J. L. była współwłaścicielką nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym. Należy podkreślić, że oczywiście mogło tak być, ale nieprawidłowe zebranie przez organ materiału dowodowego nie pozwala uznać tej informacji za udowodnioną. Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy przede wszystkim, że uznanie za zasadny pierwszego zarzutu zawartego w jej petitum, spowoduje wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonych postanowień organów obydwu instancji, co z kolei czyni rozważania odnośnie do zarzutów z pkt 2 i 3 bezprzedmiotowymi. Jednakże można w dużym skrócie stwierdzić, że były one błędne. Nie sposób bowiem uznać, by Sąd I instancji zaniechał przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 5 października 2009 r. Przede wszystkim przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, o czym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., może dotyczyć tylko dokumentu nieznajdującego się aktach sprawy. Skoro zaświadczenie z dnia 5 października 2009 r. było w aktach, Sąd I instancji musiał wziąć je pod uwagę, stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. Warto przy tym podkreślić, że Sąd odniósł się do treści tego zaświadczenia w uzasadnieniu wyroku, stwierdzając, że skoro zawarta w nim jest informacja, że M. C. był jedynie współwłaścicielem nieruchomości, to oczywiste jest, że musiał (musieli) być jeszcze inny współwłaściciel (współwłaściciele). Nie ma również racji autor skargi kasacyjnej podnosząc w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji błędnie uznał za dopuszczalne niezawarcie w sentencji postanowienia o zawieszeniu postępowania wezwania, o którym mowa w art. 100 § 1 k.p.a. Wymóg równoczesnego wystąpienia przez organ do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego nie nakłada bowiem na organ zawieszający postępowanie obowiązku zamieszczenia wezwania w postanowieniu o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Wystąpienie lub wezwanie, o którym mowa w powołanym przepisie, może być zamieszczone w odrębnym piśmie (wyrok NSA z dnia 5 marca 2008 r., I OSK 311/07). Z kolei okoliczność, że pismo takie nie zostało przez organ wystosowane również po wydaniu postanowienia nie może stanowić okoliczności uzasadniającej uznanie skargi na postanowienie o zawieszeniu postępowania za zasadną. Okoliczność ta może stanowić co najwyżej podstawę do wykazania przez stronę w przepisanym trybie bezczynności organu, bądź prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.