II OSK 1582/11

Dnia 19 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Ostrołęce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1288/10 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia " [...]" z siedzibą w Ostrołęce na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Stowarzyszenia " [...]" w Ostrołęce na rzecz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Ostrołęce kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1288/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Stowarzyszenia [...] w Ostrołęce, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Ostrołęce z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Podaniem z dnia 22 marca 2010 r. ww. Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w Ostrołęce z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie udzielenia [...] Sp. z o.o. w Ostrołęce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów komunalnych, zarzucając przedmiotowemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie prawa. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., SKO w Ostrołęce odmówiło na podstawie art. 157 § 2 i 3 w zw. z art. 28 K.p.a. wszczęcia postępowania w ww. sprawie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ww. Stowarzyszenie nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., z uwagi na brak jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego o charakterze publicznym, z którego wynikałyby bezpośrednio dla skarżącego określone prawa lub obowiązki w postępowaniu administracyjnym. Ponadto SKO w Ostrołęce podniosło, że Stowarzyszenie będące organizacją ekologiczną nie uczestniczyło na prawach strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. i tym samym nie korzystało z uprawnień określonych w art. 31 § 2 K.p.a. i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.), co stanowi dodatkową przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania na wniosek Stowarzyszenia. Skargę na decyzję SKO w Ostrołęce z dnia [...] czerwca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie "[...]", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym przed 15 listopada 2008 r.), m.in. art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 4a i 4b i art. 51 ust. 1 i 8 oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.), m.in. art. 27 ust. 3 w zw. z art. 8. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie szczegółowo wyjaśniło podnoszone zarzuty. W odpowiedzi na skargę SKO w Ostrołęce podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1288/10, uwzględniając skargę wskazał, że pozycja organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest zróżnicowana. Organizacja społeczna może być bowiem stroną postępowania administracyjnego (art. 28 i 29 K.p.a.) lub np. organem zajmującym stanowisko w sprawie, rozstrzyganej decyzją administracyjną (art. 106 K.p.a.). Zgodnie zaś z przepisem art. 31 § 3 K.p.a. organizacja społeczna może uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony lub, nie uczestnicząc w tym postępowaniu na prawach, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego (art. 30 § 5 K.p.a.). Nakłada to na organ administracji publicznej obowiązek starannego rozważenia przesłanek udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przy uwzględnieniu zasady, że wyżej wskazane formy udziału organizacji społecznej w konkretnym postępowaniu powinny być ściśle rozgraniczane (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 304). Sąd wskazał, że Stowarzyszenie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie kwestionowało stanowiska organu o braku interesu prawnego w świetle art. 28 K.p.a., ale jednocześnie jako podstawę żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego wskazało art. 31 § 1 pkt 1 i art. 31 § 2 K.p.a. Sąd, powołując się na treść art. 31 § 1 pkt 1 i art. 31 § 2 K.p.a., stwierdził, że organ winien rozpatrzyć żądanie Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., pod kątem spełnienia przesłanek zawartych w art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. W szczególności powinien zbadać, czy wystąpienie przez Stowarzyszenie z żądaniem wszczęcia postępowania jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy za wszczęciem przemawia interes społeczny. Dopiero następnie organ winien wydać stosowne rozstrzygnięcie: postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu albo postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 31 § 2 K.p.a.). Sąd uznał za błędne stanowisko organu, że zastosowaniu powyższych uregulowań stała na przeszkodzie okoliczność nie uczestniczenia przez Stowarzyszenie "[...]" na prawach strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2009 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi bowiem nową sprawę administracyjną i w związku z powyższym organizacja społeczna może występować z żądaniem wszczęcia albo dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu nieważnościowym (art. 31 § 1 K.p.a.) bez względu na to, czy uczestniczyła na prawach strony w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że podanie Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie udzielenia [...] Sp. z o.o. w Ostrołęce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów komunalnych, wymaga rozpoznania pod kątem uregulowań art. 31 § 1 pkt 1 i art. 31 § 2 K.p.a. Dopiero po ustaleniu istnienia przesłanek, o których mowa w tych przepisach, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, którego treść zależna będzie od wyników przeprowadzonego badania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło [...] Sp. z o.o. w Ostrołęce, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 31 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną, powołując się stanowisko doktryny (M. Jaśkowiak, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286) oraz orzecznictwa (wyrok NSA z dnia 11 listopada 2005 r., sygn. akt II GSK 125/05, ONSA WSA 2006/6, poz. 154), wskazała, że organizacja społeczna żądając wszczęcia postępowania winna wykazać spełnienie dwóch przesłanek, odpowiednio skorelowanego z przedmiotem sprawy celu statutowego, tj. winna wykazać, że jej cele statutowe mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy i wykazać swój interes. Zdaniem skarżącego we wniosku z dnia 22 marca 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Stowarzyszenie nie wskazało na powiązanie prawne jego celów statutowych z przedmiotem postępowania, a nadto nie wykazało interesu społecznego. Nie można zatem obronić tezy, że organ winien rozpatrzyć żądanie Stowarzyszenia "[...]" pod kątem spełnienia przesłanek zawartych w art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. - gdyż w związku z niewskazaniem powyższego - brak było podstaw do przeprowadzenia oceny zasadności żądania. Niezasadnym jest takie żądanie w sytuacji, gdy Stowarzyszenie nie wypełniło nałożonych na nie obowiązków. Żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu do samodzielnego ustalania przedmiotowej kwestii. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, bezsprzecznie obowiązkiem Stowarzyszenia było wykazanie spełnienia przesłanek. Dopiero na podstawie zamieszczonych we wniosku informacjach organ administracji publicznej zobowiązany byłby ocenić, czy żądanie Stowarzyszenia jest uzasadnione. Ponadto wskazano, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony stanowi wyjątek od zasady, że mogą w nim uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w tym interes prawny. Należy w związku z tym uznać, że to bezwzględnie na wnioskodawcy ciążył obowiązek wykazania we wniosku przesłanek uzasadniających żądanie o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2009 r. Dopiero wówczas organ administracji mógłby rozstrzygnąć, czy żądanie Stowarzyszenia jest zasadne. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Stowarzyszenie nie wykazało przesłanek, które legitymizowałyby wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie udzielenia [...] Sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów komunalnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutu skargi kasacyjnej i uznał, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 33 § 1 K.p.a. zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. powinnością sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej. W tym celu sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie. W związku z tak zakreślonymi kompetencjami sądu administracyjnego wskazania wymaga, że na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten daje zatem sądowi administracyjnemu możliwość wypowiedzenia poglądu w sprawie zarówno w zakresie oceny stanu faktycznego, jak i prawnego prawy, bez względu na treść skargi, co ma stanowić gwarancję rozpoznania sprawy przez Sąd w sposób wszechstronny. Dlatego przedstawienia własnego stanowiska sądu w uzasadnieniu wyroku nie można z kolei zastępować ogólnikową aprobatą bądź dezaprobatą stanowiska organów orzekających. Oznacza to, że sąd I instancji może uznać stanowisko organu administracyjnego za trafne bądź błędne, jednak nie może tego uczynić bez przeanalizowania przesłanek tego poglądu i wyrażenia własnego stanowiska co do jego prawidłowości w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych spornych kwestii. Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazania wymaga, że choć Sąd I instancji dostrzegł określone uchybienia SKO w Ostrołęce w zastosowaniu art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., to w oparciu o ten przepis w zasadzie nie sformułował żadnego poglądu, który miałby świadczyć o tym, że w niniejszej sprawie zasadnie organ odmówił wszczęcia postępowania w związku z wnioskiem Stowarzyszenia "[...]" o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w Ostrołęce z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie udzielenia [...] Sp. z o.o. w Ostrołęce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów komunalnych. W tak zakreślonych granicach sprawy, Sąd I instancji winien wypowiedzieć pogląd w całokształcie sprawy, czy w niniejszej sprawie istniały przesłanki do wszczęcia postępowania nieważnościowego w związku z ww. wnioskiem Stowarzyszenia. Skoro przedmiotem oceny Sądu I instancji była zasadność odmowy wszczęcia takiego postępowania, co nastąpiło zaskarżoną decyzją, a w dyspozycji Sądu I instancji były wszystkie wymagane do sformułowania takiej oceny dowody, to Sąd ten nie mógł uciec od sformułowania stosownej oceny stanu faktycznego, jak i prawnego. Sąd I instancji, choć prawidłowo przywołał treść art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., wskazując na konieczność zaistnienia dwóch przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania, to dla wyniku sprawy administracyjnej nie wyprowadził żadnych wniosków, które osadzone byłyby w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy. Sąd nie wypowiedział się bowiem ani co do treści statutu Stowarzyszenia, ani istnienia w sprawie interesu społecznego, który niewątpliwie w niniejszej sprawie mógłby wynikać wyłącznie z charakteru postępowania nieważnościowego oraz treści wniosku, w którym zostały sformułowane konkretne zarzuty wobec decyzji dotyczącej problematyki z zakresu ochrony środowiska. Taka ocena Sądu administracyjnego z kolei pozwoliłaby na wypowiedzenie się co do zasadności rozstrzygnięcia organu, którym to odmówiono wszczęcia postępowania nieważnościowego, co stanowiłoby o przeprowadzeniu przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. W tym postępowaniu zatem Sąd I instancji winien był zbadać, czy postępowanie oparte na przepisie art. 156 § 1 K.p.a., jako szczególne postępowanie nadzorcze, służyłoby realizacji przez powołane do tego organy celów Stowarzyszenia, w szczególności celu, jaki wynika z Rozdziału II zawartego § 1 ust. 1 statutu. Zgodnie z tym celem ww. Stowarzyszenia jest: "ochrona środowiska naturalnego, życia i zdrowia mieszkańców na obszarze działania stowarzyszenia przed wszelkimi zanieczyszczeniami oraz zagrożeniami wynikającymi z działalności zakładów przemysłowych, produkcyjnych oraz komunalnych, w tym zanieczyszczeniem wód, wód gruntowych, lasu, gleby, powietrza, źródłami hałasu, emisji promieniowania, falami radiowymi i polami elektromagnetycznymi mogącymi negatywnie wpływać na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko naturalne". Nawet jeżeli rozstrzygnięcie organu administracyjnego wynikało z pominięcia ww. przesłanek, to nie zwalniało to Sądu I instancji od dokonania oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia przez pryzmat treści art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., wskazując organowi, w jaki konkretnie sposób taka ocena winna zostać sformułowania, tym bardziej, że art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. posługuje się niezdefiniowanym w przepisach prawa pojęciem "interesu społecznego". Sąd I instancji winien zatem wskazać, czy w niniejszej sprawie organ administracyjny mógł temu pojęciu w ogóle nadać treść wypływającą z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska w związku art. 156 § 1 K.p.a. Sąd I instancji pominął też, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 540/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z powyższego wywodu wynika zatem, że w związku z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. obowiązkiem Sądu administracyjnego było wypowiedzenie się co do treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji (odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego) w całokształcie materiału dowodowego. Jak wynika z akt sprawy stosowny materiał dowodowy był w dyspozycji Sądu, jak i SKO w Ostrołęce. Brak takich ustaleń ze strony organu administracyjnego nie zwalniał natomiast od dokonania takiej oceny przez Sąd administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko w ten sposób mogłaby nastąpić realna kontrola działalności administracji publicznej, jako sprawowana przez Sąd administracyjny, a więc spełniony zostałby cel, dla jakiego zostało powołane sądownictwo administracyjne. Tym bardziej do takiej oceny sformułowanej powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny skłania treść zarzutu skargi kasacyjnej, jaka została nadana w uzasadnieniu przez stronę ją wnoszącą, w którym wskazano, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do przeprowadzenia oceny zasadności żądania wszczęcia postępowania w związku z wnioskiem Stowarzyszenia. Takie uzasadnienie zarzutu właśnie skłania do stwierdzenia, że Sąd I instancji w sposób niewystarczający przeprowadził postępowanie. To strona wnosząca skargę kasacyjną, a nie Sąd I instancji, próbuje wykazać w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, że takowych przyczyn wynikających z art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. dla wszczęcia postępowania nieważnościowego nie było, co raczej miałoby wskazywać, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, na prawidłowości orzeczonej odmowy wszczęcia postępowania, czego jednak Naczelny Sąd Administracyjny na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie przesądza. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.