II SA/Ol 138/11

Dnia 5 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na postanowienie Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę - niedopuszczalności odwołania i uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" nr "[...]", Dyrektor Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, na skutek odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. "[...]" w O. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" nr "[...]", odmawiającej spółce A zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych ze wspólnym garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu – bez węzła cieplnego, przyłączy, sieci sanitarnych i energetycznych w O. przy ul. "[...]" na działce nr "[...]", na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, iż powodem odmownej decyzji organu I instancji był fakt nieusunięcia przez inwestora w wyznaczonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie Prezydenta Miasta budynek zlokalizowano w stosunku do nieruchomości przy ul. "[...]" w odległości mniejszej niż dopuszczają to warunki techniczne ze względu na przesłanianie. Jednocześnie odległość ta została zaprojektowana niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, która nie pozwala na pogorszenie warunków przesłaniania, zacieniania i nasłoneczniania zabudowy istniejącej. Decyzja ta doręczona została stronom w dniach 29 i 30 października 2010r. W dniu 10 listopada odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor. Natomiast w dniu 22 listopada 2010r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. "[...]", która domagała się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w związku z naruszeniem art. 10 i 28 kpa w zw. z art. 28 prawa budowlanego. Wspólnota zarzuciła organowi I instancji, iż jako strona została wyłączona od udziału w postępowaniu. Podniesiono, że działka nr 45, na której posadowiony jest budynek odwołującej, oddzielona jest od działki, na której planowana jest inwestycja, jedynie działką nr 32/7 o szerokości ok. 3,8 m. Podano, że działka 32/7 została przeznaczona przez Gminę Wspólnocie na polepszenie warunków zagospodarowania nieruchomości przy ul. "[...]", służy więc aktualnie do obsługi tej nieruchomości. Odwołanie inwestora rozpatrzone zostało przez Wojewodę decyzją z dnia 4 stycznia 2011r., utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Natomiast co do odwołania Wspólnoty postanowieniem z dnia "[...]". Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji argumentował, że odwołująca nie jest stroną zakończonego postępowania. Podniesiono, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie obejmuje nieruchomości przy ul. "[...]", które w stosunku do planowanego przedsięwzięcia usytuowane są od uprzywilejowanego kierunku od strony południowego wschodu na osi północny wschód – południowy zachód, co uniemożliwia jakiekolwiek zacienienie i ograniczenie nasłonecznienia. Podkreślono też, że Wojewoda utrzymał w mocy decyzję niekorzystną dla inwestora. W złożonej skardze Wspólnota Mieszkaniowa ul. "[...]" zarzuciła, iż postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 10, art. 28 kpa oraz art. 28 prawa budowlanego, wobec nieuznania skarżącej za stronę i niedopuszczenia do prowadzonego postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej organy obu instancji nie dokonały wnikliwej analizy stanu faktycznego i nie wykazały, że inwestycja wykracza swym oddziaływaniem poza granice nieruchomości, na której jest planowana. Podkreślono, że nieruchomości Wspólnoty sąsiadują z działką, na której ewentualnie ma mieć miejsce inwestycja, podobnie jak w przypadku wspólnot z ul. Gdańskiej. W ocenie strony skoro inwestycja dotyczy wspólnot z ul. Gdańskiej, to w równym stopniu dotyczy jej nieruchomości. Zauważono też, iż toczy się postępowanie z wniosku Wspólnoty o wznowienie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślono, że brak przymiotu strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym, w przypadku skarżącej, wynika z ustalenia braku zacienienia jej nieruchomości, a więc nieoddziaływania na nie. Zauważono też, że Wojewoda wydał korzystną dla skarżącej decyzję, utrzymującą w mocy decyzję odmowną organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ponieważ przepis ten stanowił podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, wyjaśnić należy, że regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Wyjaśnić też trzeba, że omawiany przepis wskazuje kolejność czynności organu odwoławczego, ma on najpierw zbadać dopuszczalność odwołania. Terminowość zaś jego wniesienia organ bada tylko w przypadku pozytywnych ustaleń w tym względzie. Tym samym niezasadne jest powoływanie, tak jak to uczyniono w zaskarżonym postanowieniu, dwóch przesłanek wskazanych w tym przepisie, bowiem badanie drugiej z nich warunkowane jest spełnieniem pierwszej. Cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Rację ma organ II instancji, że skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może jedynie strona, czyli przymiot strony jest niezwykle istotny. Ponieważ jednak interes prawny wynika z prawa materialnego, to nie jest, co do zasady, możliwe by został ustalony już na etapie postępowania wstępnego. Dlatego w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 134 kpa z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W sytuacji zaś, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego się – umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1609/05, LEX nr 307511, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 1192/09 publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, str. 597). Przy czym, jak już wcześniej zaznaczono, organ II instancji może przystąpić do fazy rozpoznawczej w przypadku skutecznego wniesienia odwołania, które musi zostać złożone w ustawowym terminie. W niniejszej sprawie organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, nie czyniąc w tym zakresie jednak żadnych rozważań, z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Z akt sprawy nie wynika także w jaki sposób odwołanie strony skarżącej wpłynęło do organu. W tej sytuacji, ze względu na to, iż niniejsza skarga dotyczy postanowienia o charakterze formalnym i do rozstrzygnięcia przez organ pozostaje kwestia terminowości wniesienia odwołania, Sąd nie może badać na tym etapie merytorycznych zagadnień podnoszonych w skardze. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na zasadzie art. 200 wskazanej ustawy.