II SA/Po 44/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych; I. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ T. Świstak /-/ J. Szaniecka /-/ M. Kwiecińska Decyzją z dnia (...) maja 2009 r., nr (...), Prezydent Miasta P., odmówił J. K. umorzenia należności wypłaconych przez ten organ dla wierzycielki I. K. na rzecz uprawnionych K. i M. rodzeństwa K. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż pismem z dnia z dnia (...) lutego 2009 r. J. K. zwrócił się do organu z wnioskiem o umorzenie świadczeń alimentacyjnych. W toku postępowania ustalono, że wnioskodawca prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe i utrzymuje się z zasiłków stałych, okresowych i celowych, zaś koszty eksploatacyjne mieszkania pokrywane są przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie i Centrum Świadczeń. Podkreślono, że wnioskodawca jest osobą niezdolną do pracy i posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, natomiast jego dochód w kwietniu 2009 r. wyniósł (...) zł, a po potrąceniu alimentów (...) zł. W dalszej kolejności organ wskazał także na zakres i rodzaje pomocy, jaką wnioskodawca uzyskuje z pomocy społecznej, oraz podkreślił, iż z załączonych przez wnioskodawcę dokumentów pochodzących od Komornika Sądowego wynika, że z zasiłku stałego wnioskodawcy co miesiąc dokonywane są potrącenia na poczet spłaty zasądzonych alimentów, jednak potrącenia te nigdy nie zaspokajały kwoty alimentów bieżących. Następnie organ I instancji przytoczył treść art. 30 ust. 1 z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), wskazujący, w jakich sytuacjach organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 powyższej ustawy. Mając na uwadze informacje uzyskane od Komornika Sądowego, stan zdrowia oraz sytuację osobistą i materialną wnioskodawcy organ uznał, iż nie zachodzą okoliczności wskazujące na możliwość zastosowania art. 30 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zatem brał było podstaw do umorzenia zadłużenia. W wyniku odwołania J. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) lipca 2009 r., nr (...), uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...) maja 2009 r. Jako podstawę uchylenia decyzji organu I instancji organ odwoławczy wskazał potrzebę wyjaśnienia wysokości zadłużenia ciążącego na wnioskodawcy J. K., jak również ustalenia, z jakiego tytułu powstały należności alimentacyjne – czy są to należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych, czy też zobowiązania wobec funduszu alimentacyjnego. Poczynienie powyższego ustalenia było, zdaniem Kolegium, niezbędne dla wyjaśnienie, czy organ I instancji działał w sprawie jako organ właściwy dłużnika, czy też wierzyciela. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu J. K. domagając się całkowitego umorzenia zaległych alimentów wierzyciela wraz z odsetkami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 685/09 skargę oddalił. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wprawdzie dość lakonicznie, ale trafnie wskazał na potrzebę wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu w decyzji organu I instancji faktycznie zabrakło ustalenia rodzaju należności o umorzenie których zwrócił się J. K. (należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych, czy też należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego) jak i wysokości należności, których dotyczy wniosek skarżącego. W dalszej części uzasadnienia Sąd podkreślił, że Prezydent Miasta P. wskazał jako podstawę prawną decyzji podał art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który przewiduje możliwość umorzenia tak należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jak i z tytułu zaliczek alimentacyjnych, a kryterium umorzenia odnosi się do okresu skutecznej egzekucji w określonej wysokości. Organ orzekający w I instancji uznał, iż kryteriów do zastosowania takiego umorzenia wnioskodawca nie spełnia, całkowicie pomijając jednakże treść art. 30 ust. 2 powołanej ustawy, który przewiduje możliwość umorzenia na wniosek dłużnika należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami i inne ulgi związane z egzekwowaniem tych należności od dłużnika. W tym wypadku przesłanką umorzenia nie jest odpowiedni okres skutecznej egzekucji w określonej wysokości, lecz sytuacja dochodowa i rodzinna wnioskodawcy. Stąd też istotne jest wyjaśnienie rodzaju należności, których umorzenia domaga się wnioskodawca. Zdaniem Sądu od ustaleń w tym zakresie zależy to, jaki organ - nawet gdyby terytorialnie właściwy dla dłużnika i wierzyciela był ten sam organ – ma kompetencję do załatwienia sprawy i jakie przepisy mogą znaleźć zastosowanie. Organ I instancji może zastosować umorzenie należności z art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jeżeli jest organem właściwym dłużnika, zaś umorzenie lub inne ulgi przewidziane w art. 30 ust. 2 ustawy, jeżeli jest organem właściwym wierzyciela. Następnie Sąd wskazał, iż w jego ocenie, niezależnie od rozstrzygnięcia, co od charakteru należności, których umorzenia domaga się skarżący, nie znajdzie zastosowania art. 41 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Jest to przepis przejściowy, który dotyczy jedynie spraw o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy, a podlegających rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Podstawą umorzenia należności z tytułu już wypłaconych zaliczek alimentacyjnych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy, jest zaś art. 30 ust. 1 tej ustawy (por. post. NSA z dnia 22 grudnia 2009 r., I OW 173/09, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym też zakresie organy obydwu instancji błędnie przywołały w podstawie prawnej art. 41 ustawy. Uchybienie to nie miało jednakże istotnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji, bowiem organ odwoławczy trafnie wskazał na wady decyzji wydanej w I instancji, uchylił tę decyzję i przekazał organowi do ponownego rozpatrzenia z uwagi na potrzebę dokładnego wyjaśnienia ustalenia stanu faktycznego przez organ I instancji, a następnie zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji, pismem z dnia (...) czerwca 2010 r. zwrócił się do skarżącego z zapytaniem czy pismo z dnia (...) lutego 2009 r. stanowiło wniosek o umorzenie należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustaw z dnia 22 kwietnia 2005 o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych czy też wniosek o umorzenie należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobom uprawnionym na podstawie ustawy z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym. W odpowiedzi J. K., pismem z dnia z dnia (...) lipca 2010 r., wskazał, że sprawa dotyczy umorzenia świadczeń alimentacyjnych z dnia (...) lutego 2009 r. oraz całkowite umorzenie zaliczki alimentacyjnej. Pismem z dnia (...) lipca 2010 r. organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobom uprawnionym na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych. Następnie organ ustalił, że egzekucja alimentów od dłużnika J. K. wypada całkowicie bezskutecznie od dnia (...) marca 2010 r. (pismo Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym z dnia (...) lipca 2010 r.) oraz, że obecna suma zadłużenia wynosi (...) zł. Prezydent Miasta P., decyzją z dnia (...) sierpnia 2010 r., nr (...), na podstawie na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 2 pkt. 9, art. 28 ust. 1 pkt. 2 oraz art. 25 ustawy z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów odmówił J. K. umorzenia należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobom uprawnionym na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005 r., Nr 86, poz. 732 ze zm.) W treści rozstrzygnięcia organ przywołał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że przesłanki umorzenia należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobom uprawnionym na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjne zostały uregulowane w art. 30 ust. 1, w związku z art. 28 ust. 1 pkt. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i opierają się na kryterium skuteczności egzekucji należności od dłużnika alimentacyjnego. W przedmiotowej sprawie, wobec bezskuteczności prowadzonej egzekucji, brak było podstaw od uczynienia zadość żądaniu strony i umorzenia należności. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. K., wskazując na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotna. Dodatkowo skarżący wskazał, iż utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości (...) zł i obecnie nie jest zdolny do pracy i samodzielnej egzystencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia (...) grudnia 2010 r., nr (...), na podstawie art. 127 § 2 oraz 138 § 2 kpa, oraz art. 41 ustawy z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w związku z art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) sierpnia 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając powyższe stanowisko organ II instancji przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Tym samym, w opinii Kolegium, w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób, a więc na podstawie przesłanek niezależnych od skuteczności prowadzonej do majątku dłużnika egzekucji. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. K., podtrzymując zarzuty dotyczące swojej trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej uniemożliwiającej mu spłatę powstałego zadłużenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest prawidłowość rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobom uprawnionym na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 685/09, skargę oddalił. Kwestia uprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie przez sądy administracyjne powoduje poważne konsekwencje w sferze prawa procesowego, bowiem zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, w tym także w sprawie stwierdzenia nieważności aktu i wznowienia postępowania administracyjnego, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed NSA w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1230/08, LEX 493588). Stąd skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Stanowisko powyższe jest również akcentowane w piśmiennictwie, gdzie podkreśla się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego (J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze, Warszawa 2004, str. 223). Równocześnie, zgodnie z art. 170 powyższej ustawy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Artykuł ten wprowadza zasadę, zgodnie z którą moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I FSK 613/08, LEX 551652). Twierdzenie powyższe pozostaje również aktualne w zakresie związania oceną prawną organu administracji publicznej, który wydał kwestionowane rozstrzygnięcie. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że w uzasadnieniu wydanego uprzednio w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 685/09, Sąd wskazał, że niezależnie od rozstrzygnięcia co od charakteru należności, których umorzenia domagał się skarżący we wniosku z dnia (...) lutego 2009 r., w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 41 ustawy z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Jak podkreślił Sąd, jest to przepis przejściowy, który dotyczy jedynie spraw o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy, a podlegających rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Stąd tez Sąd wyraził opinię, że podstawą umorzenia należności z tytułu już wypłaconych zaliczek alimentacyjnych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jest art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Jak dalej podkreślono, w tym też zakresie organy obydwu wydając zaskarżone decyzje błędnie przywołały w podstawie prawnej art. 41 ustawy. Jak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji organu II instancji, organ zlekceważył jednakże powyższą opinię prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 marca 2010 r. opierając swoje rozstrzygnięcie na uznaniu, iż w sprawie dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobom uprawnionym na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, znajdzie zastosowanie art. 41 ustawy z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, nakazujący stosować przepisy starej ustawy z 2005 r. Naruszenie oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 marca 2010 r. powodowało konieczność wyeliminowania przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego. W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z normą określoną w art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie, wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Kolegium przyczyni się do pogorszenia sytuacji skarżącego, bowiem spowoduje, że organ ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie do stosowania przepisów bardziej restrykcyjnych, zawężających uprawnienia skarżącego do uzyskania wnioskowanego umorzenia należności. Podkreślenia jednakże wymaga, że ustawodawca dopuszcza taką możliwość w stosunku do tych spośród rozstrzygnięć organów administracji, które obarczone są wadą nieważności. Sytuacja powyższa zachodzi w przedmiotowej sprawie, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się rażącego naruszenia prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Jak bowiem wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, norma prawna wyrażona w art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąca o związaniu organów administracji oceną prawną zawartą w wyroku sądu, stanowi normę o charakterze bezwzględnie obowiązującym, której naruszenie stanowi rażące naruszenie prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Op 226/10, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mieć bowiem należy na względzie, że nieprzestrzeganie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podważa zasadę sądowej kontroli aktów i czynności organów administracji publicznej oraz prowadzi do braku spójności w zakresie działań władzy publicznej, które to zasady są wyrazem demokratycznego państwa prawa. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję dopuściło się rażącego naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkującego koniecznością stwierdzenie nieważności decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) grudnia 2010 r. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno rozstrzygnąć sprawę z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 685/09. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ T. Świstak /-/ J. Szaniecka /-/ M. Kwiecińska