II GSK 388/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w Z. G. i Uniwersytetu Z. z siedzibą w Z. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Go 990/10 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Uniwersytetu Z. z siedzibą w Z. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej objęcia ubezpieczeniem społecznym postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Go 990/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. odrzucił skargę U. Z. z siedzibą w Z. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. G. z dnia 26 lipca 2010 r., nr [...]. Decyzją tą Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, własną decyzję z dnia 18 maja 2010 r., nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia 14 czerwca 2006 r., nr [...], ustalającej – po kontroli przeprowadzonej u płatnika: U. Z. – wobec K. K. obowiązek ubezpieczenia społecznego w zakresie ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego, wypadkowego, zdrowotnego i na Fundusz Pracy. Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organu administracji, który stwierdził, że pismem z dnia 20 kwietnia 2010 r. Prokurator Okręgowy w Z. G. wniósł sprzeciw od wskazanej wyżej decyzji organu rentowego z dnia 26 lipca 2006 r. powołując się na określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę nieważności postępowania, to jest rażące naruszenie prawa procesowego oraz rażące naruszenie prawa materialnego. We wskazanych wyżej decyzjach z dnia 18 maja 2010 r. i z dnia 26 lipca 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 czerwca 2006 r., bowiem nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż jej treść nie pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z obowiązującym prawem poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Organ stwierdził, że objęcie ubezpieczeniem społecznym osoby, która świadczyła umowę o pracę na podstawie umowy o dzieło, która spełnia kryteria umowy o pracę - nie jest sprzeczne z przepisami prawa w sposób bezsporny. Ewentualne naruszenie prawa nie jest bowiem oczywiste. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga U. Z. na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie należy do właściwości sądów administracyjnych, lecz do właściwości sądów powszechnych i dlatego skarga ta podlegała odrzuceniu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sprawie objęcia ubezpieczeniami społecznymi K. K. i ustalenia wymiaru składek. Uprawnienie Zakładu do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w zakresie objęcia ubezpieczeniem społecznym i ustalenia wymiaru składek zawiera art. 83 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 13 stycznia 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 83 ust. 2 tej ustawy od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego Sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Z regulacji tej wynika, że sprawy z zakresu wymiaru składek należą do właściwości sądów powszechnych, a nie administracyjnych. Bez znaczenia jest okoliczność, że jako tryb właściwy do wznowienia, uchylenia lub unieważnienia decyzji wskazano tryb przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca świadomy administracyjnego charakteru decyzji uznał za właściwe, aby ocenę zasadności tych decyzji przekazać do oceny sądom powszechnym, a nie administracyjnym. Znaczenie dla ustalenia właściwości rzeczowej sądu w niniejszej sprawie ma przedmiot sprawy, a nie tryb w jakim organ podjął rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, decyzje ostateczne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu (sądu powszechnego) mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (może zmienić, uchylić lub unieważnić decyzje na zasadach określonych w tym Kodeksie) nie zmienia zasady, iż decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 powołanej ustawy są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wobec tego sprawa rozstrzygnięta w trybie nadzwyczajnym nie może, zdaniem Sądu pierwszej instancji, podlegać kognicji sądu administracyjnego w sytuacji, gdy postępowanie to odnosi się do decyzji wydanej w trybie zwykłym, co do której przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 83a ust. 2), jak i Kodeksu postępowania cywilnego (art. 1, art. 4778, 4779) wymagają drogi cywilnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wydanie decyzji w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, do których odwołuje się art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie ma wpływu na właściwość rzeczową sądu, którą oceniać należy przez pryzmat przepisu materialnoprawnego, wyznaczającego przedmiotowy zakres sprawy której decyzja dotyczy. Decyzje podejmowane w trybach nadzwyczajnych służących do weryfikacji decyzji ostatecznych z istoty swej muszą odnosić się do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Skargi kasacyjne od postanowienia Sądu pierwszej instancji wnieśli: U. Z. w Z. G. oraz Prokurator Okręgowy w Z. G. W skardze kasacyjnej U. Z. zaskarżył w całości postanowienie Sądu pierwszej instancji, wnosząc o uchylenie tego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu U. Z. zarzucił naruszenie: a) art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.) oraz art. 180 k.p.a., art. 83 ust. 2 i art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez odmowę merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej we właściwości sądu administracyjnego wskutek uznania skargi za niedopuszczalną z uwagi na niewłaściwość sądu administracyjnego do rozpoznania skargi i odrzucenie skargi; b) art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 58 § 4 p.p.s.a. oraz art. 180 k.p.a., art. 83 ust. 2 i art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez odmowę merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej we właściwości sądu administracyjnego wskutek uznania skargi za niedopuszczalną z uwagi na niewłaściwość sądu administracyjnego do rozpoznania skargi i odrzucenie skargi, gdy sądy powszechne w sprawie o tożsamym stanie prawnym uznały się także za niewłaściwe; c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku nieprzeprowadzenia kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 13 pkt 1, art. 66 ust. 1 pkt 1a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że w tożsamych sprawach Sąd Okręgowy w Zielonej Górze IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowił przekazać sprawę z odwołania Prokuratora Okręgowego do rozpoznania jako właściwemu Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując się przy tym na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. II UZP 3/10, a także wskazując, iż sąd w postępowaniu cywilnym nie jest uprawniony do kwestionowania decyzji administracyjnej pod kątem ewentualnej nieważności. Zdaniem strony, instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie mieści się w pojęciu "odwołania" i nie podlega normie art. 83 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W skardze kasacyjnej Prokurator Okręgowy w Z. G. zaskarżył postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W. Zaskarżonemu postanowieniu Prokurator Okręgowy zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest: I. art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 2 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu, że weryfikacja decyzji Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. G. z dnia 26 lipca 2010 r., nr [...], nie jest sprawą sądowoadministracyjną i nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a w następstwie tego – niezasadne odrzucenie skargi, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; II. art. 58 § 4 p.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; polegające na odrzuceniu skargi U. Z. na decyzję, działającego z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W., Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. G. z dnia 26 lipca 2010 r., nr [...], z powodu uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego w sytuacji, gdy w sprawie odwoławczej od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. G., zainicjowanej przez prokuratora, sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator Okręgowy w Z. G. stwierdził, że przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, które mają zastosowanie przed sądami pracy i ubezpieczeń społecznych, nie przewidują rozstrzygnięcia w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych organów rentowych w celu wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego z powodu jej wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem oceny sądu pracy i ubezpieczeń społecznych nie są naruszenia przepisów k.p.a., lecz wady wynikające z naruszenia przepisów prawa materialnego. Dlatego też tryb nadzwyczajny określony w k.p.a. nie może być utożsamiany z trybem odwoławczym. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić możliwość zaskarżania do sądu powszechnego decyzji wydanych na podstawie art. 83a ust. 2, to uczyniłby to wprost w ustawie. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, sądem właściwym, posiadającym kompetencje do badania legalności decyzji administracyjnych, jest sąd administracyjny. W ocenie Prokuratora Okręgowego, Sąd pierwszej instancji nie mógł odrzucić skargi także dlatego, że Sąd Okręgowy w Zielonej Górze Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, uznając się za niewłaściwy, postanowieniem z dnia 8 lipca 2010 r. wydanym w sprawie IV.U. 2141/10 postanowił na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. przekazać sprawę z odwołania Prokuratora Okręgowego w Z.G. na decyzję ZUS z dnia 18 maja 2010 r., nr [...], do rozpoznania jako właściwemu Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że sąd administracyjny nie jest właściwy do kontroli legalności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którymi odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia 14 czerwca 2006 r., nr [...], ustalającej obowiązek ubezpieczenia społecznego w zakresie ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego, wypadkowego, zdrowotnego i na Fundusz Pracy. Sąd pierwszej instancji przyjął bowiem, że z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, iż każda decyzja wydana przez organ rentowy w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a jedyne wyjątki w tym zakresie dotyczą decyzji, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ostatnio wskazany przepis nie wymienia decyzji wydanych na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, co zdaniem Sądu pierwszej instancji świadczy o tym, że tego rodzaju decyzje podlegają kontroli sądu powszechnego. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zaprezentowane stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowe. Ustawa z dnia 13 stycznia 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w art. 83 ust. 2 wprowadza regułę zaskarżania do sądu powszechnego decyzji administracyjnych, podejmowanych w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie bowiem z tym przepisem, od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Tego rodzaju decyzją była wskazana decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 czerwca 2006 r., która zawierała pouczenie o możliwości złożenia odwołania do Sądu Okręgowego – IX Wydział Ubezpieczeń Społecznych w Zielonej Górze. Z akt sprawy nie wynika, aby od wspomnianej decyzji wniesiono odwołanie do sądu powszechnego, a zatem decyzja ta stała się ostateczna. Jednocześnie w art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – który stanowił podstawę prawną zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 maja 2010 r. i z dnia 26 lipca 2010 r. – prawodawca określił, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Istnieje zatem wyjątkowo możliwość weryfikowania takich decyzji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 240/08, LEX nr 493540). Art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń – jako przewidujący taki wyjątek – powinien być interpretowany w sposób, który wyklucza możliwość powstania kolizji pomiędzy postępowaniami, wynikających z poddania tej samej decyzji kontroli sądu powszechnego oraz kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 240/08, kolizja taka miałaby miejsce w razie przyjęcia, że strona może na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych żądać w postępowaniu administracyjnym stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organu rentowego, która była wcześniej kontrolowana przez sąd powszechny – bowiem wówczas w istocie orzeczenie sądu powszechnego byłyby kontrolowane w inicjowanym przez stronę nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w powołanym wyżej wyroku NSA, że art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pozwala na weryfikację z urzędu w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych, ale wyłącznie pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Z akt sprawy nie wynika, aby od wspomnianej decyzji ZUS z dnia 14 czerwca 2006 r. wniesiono odwołanie do sądu powszechnego. Dlatego też – mając na uwadze powyższe rozważania – Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną uznał, że w takim stanie faktycznym wspomniana decyzja z dnia 14 czerwca 2006 r. mogła być przedmiotem postępowania nieważnościowego – wszczętego z urzędu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (vide zawiadomienie z dnia 27 kwietnia 2010 r. o wszczęciu postępowania – k. 123 akt administracyjnych) – zaś wydane w toku tego postępowania decyzje administracyjne z dnia 18 maja 2010 r. i z dnia 26 lipca 2010 r. podlegały kontroli sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W tej sytuacji odrzucenie przez Sąd pierwszej instancji skargi U. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 lipca 2010 r. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. było nieprawidłowe i w konsekwencji naruszało wskazane w obu skargach kasacyjnych przepisy, to jest: art. 3 § 1 p.p.s.a. (stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie) oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne). Nie jest natomiast uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej U. Z. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie środka przewidzianego w pierwszym z tych przepisów z uwagi na wydanie decyzji ZUS z rażącym naruszeniem prawa. Tego rodzaju zarzut – odnoszący się do meritum sprawy – nie może być uwzględniony w sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji miało jedynie charakter procesowy i nie polegało na rozpoznaniu sprawy co do istoty. Nie jest także trafny podniesiony w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 58 § 4 p.p.s.a. poprzez odmowę merytorycznego rozpoznania sprawy i odrzucenie skargi z uwagi na niewłaściwość sądu administracyjnego w sytuacji, gdy wcześniej w sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Zgodnie z art. 58 § 4 p.p.s.a. sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 (to jest: gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego), jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja przewidziana w tym przepisie. Jak wskazał w skardze kasacyjnej Prokurator Okręgowy w Z. G., Sąd Okręgowy w Zielonej Górze przekazał organowi rentowemu odwołanie od decyzji z dnia 18 maja 2010 r. do rozpoznania jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wypowiedział się natomiast w sentencji postanowienia co do swej niewłaściwości w sprawie kontroli prawidłowości decyzji tego organu wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Brak zatem rozstrzygnięcia sądu powszechnego co do jego niewłaściwości w sprawie tożsamej ze sprawą rozpatrzoną zaskarżonym postanowieniem przez sąd administracyjny. Mając na uwadze wskazane powody Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku U. Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).